作者：工业和信息化部国际经济技术合作中心 毛涛

　　摘要：为减缓源自煤炭使用的生态环境不利影响，我国正在推动煤炭利用方式转变，近些年出台了《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》等一系列法律政策，推动提升了煤炭清洁高效利用水平。但是由于相关法律政策存在体系不完善、定价机制不健全、正向激励不足、相关规定存在冲突等问题，导致法律政策的引导和规范作用并未充分发挥。基于资源禀赋，短期内我国将很难改变以煤为主的能源结构。为此，建议通过健全法律政策体系、推动定价机制改革、加强财税支持、增进制度协调等途径，使法律政策更加完善、增强可操作性，进一步推动煤炭清洁高效利用。

　　大气污染问题的出现，与我国能源结构及粗放的用能方式存在着必然联系。煤炭作为一种主体能源和工业原料，其实本身并不存在清洁与否的问题，关键在于如何去利用。国外经验及国内实践已经表明，只要对煤炭进行科学利用，完全可以提高效率和效益，同时减少污染物排放。发挥法律政策的引导和规范作用，将有助于推动用煤方式由粗放向清洁高效转变，实现科学用煤。

煤炭利用现状及存在的问题

煤炭利用现状

　　从资源禀赋看，我国富煤、少油、贫气，逐渐形成了以煤炭为主的能源消费结构。在我国经济高速发展的同时，煤炭消费量更是飞速增长。2000年我国煤炭消费量为13.6亿吨，到2015年增长至39.65亿吨，当前约占世界消费量的一半。进入新世纪以来，煤炭在我国能源消费中的比重虽有所下降，但依旧居主导地位。2000年煤炭占一次能源消费比重的68.5%，到2015年虽然下降至64%，但是依旧远高于石油的18.1%和水电、风电、核电、天然气等清洁能源的17.9%。2016年煤炭占比依旧高达62%。从行业分布来看，工业为重点领域。煤炭不仅为工业发展提供了重要能源保障，而且也是重要的工业原料。工信部文件显示，除电力行业外，2012年工业领域煤炭消耗占煤炭消耗总量的46%，其中焦化、煤化工、工业锅炉和工业炉窑分别占工业用煤的29%、20%、30%和16%。

煤炭利用存在的问题

　　煤炭在推动我国经济发展方面起着重要作用，但是由于我国尚未摆脱高投入、高消耗、高排放的发展模式，煤炭利用也存在着不少问题，主要如下：

　　一是利用效率不高。近些年，我国非常重视能效提升问题，开展了大量工作，也取得了积极成效。“十二五”期间，我国单位国内生产总值能耗比2010年下降16%。尽管如此，我国能耗水平依旧较高，不仅远高于发达国家，甚至高于很多发展中国家。比如，建材、石化等行业国内平均能效水平仍落后国际先进水平10个百分点以上。过高的能耗水平，也从一个侧面反映出我国煤炭利用效率并不高。

　　二是资源浪费严重。不管是煤炭开采，还是利用，都存在着严重的资源浪费问题。在开采阶段，与煤炭伴生的煤矸石、煤泥、煤矿瓦斯、矿井水等资源，被视为废物往往被直接丢掉；在利用阶段，低阶煤浪费问题最为突出。据统计，我国每年约消耗20亿吨低阶煤，其热值虽然不高，但是却蕴含着丰富的油气资源。对这些低阶煤进行梯级综合利用，大约可以产出14亿吨的提质煤、1.43亿吨成品油和0.84亿吨天然气。这样做，不仅可以提高燃煤效率，而且有助于缓解我国油气资源对外依存度过高的问题。但是现实情况是，90%以上的低阶煤被直接用于发电、工业锅炉和民用散烧，造成了巨大浪费。

　　三是环境污染较大。在煤炭使用过程中，与之相伴的煤烟型污染相当严重。工信部文件显示，全国烟粉尘排放的70%，二氧化硫排放的85%，氮氧化物排放的67%都源于以煤炭为主的化石能源利用。究其原因，我国煤炭利用集中度过低，仅一半左右用于发电领域。这些新建或改建的电厂多采用了先进污染处理设施，不少电厂的污染物排放标准已经接近天然气发电水平。但是，中小工业锅炉、窑炉、取暖炉、炊事用炉等分散用煤占比依旧较高，达到20%左右。这些分散用煤量大面广、利用方式粗放，而且多数并未采用环境治理措施，污染物排放量较大。环保部公布的资料显示，我国每年散煤消耗量在6亿至7亿吨,占全国煤炭消耗量的20%,仅次于电力行业;分散用煤每年排放二氧化硫接近1000万吨，与电力行业基本持平；氮氧化合物约320万吨，仅次于电力和机动车。华能集团研究表明，电煤占煤炭利用的比例每提高1个百分点，就可以减少1.5%的大气污染排放总量。国外多通过提高煤炭利用的集中度去解决环境污染问题，比如美国约95%的煤炭集中于发电领域。

　　四是经济效益不高。当前，我国与煤炭清洁高效利用相关的专利申请数量明显增多，相关企业的创新能力也在不断增强。但是，需要注意的是，大多数专利的含金量并不高。由此导致，我国煤炭利用多集中于技术水平相对较低的产业链上游环节，煤炭要么被直接燃烧，要么生成煤化工初级产品。其中，煤炭直接燃烧的附加值最低，较早终结了使命。在煤化工领域，合成氨、甲醇、电石和焦炭等初级产品的产量虽然较高，但附加值却较低，相关企业效益并不少；而煤焦油、焦炉煤气制取和深加工等附加值较高的现代煤化工却鲜有企业涉足，即使已开展相关业务，由于受到国际石油价格及国内相关制度制约，效益往往不好。

推进煤炭清洁高效利用的法律政策进展

　　煤炭储量和消费量分别占我国一次能源的九成和六成以上，短期内这种格局也很难改变。因此，如何用好煤炭应是我国现阶段能源工作的重中之重。

　　近些年，国家高度重视煤炭清洁高效利用工作，已经把此项工作提升至新的战略高度。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上指出，“推动能源生产和消费革命是长期战略，必须从当前做起，加快实施重点任务和重大举措，大力推进煤炭清洁高效利用，着力发展非煤能源，形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系，同步加强能源输配网络和储备设施建设。”李克强总理在新一届国家能源委员会首次会议上要求：“积极推进电动车等清洁能源汽车产业化，加快高效清洁燃煤机组的核准进度，对达不到节能减排标准的现役机组坚决实施升级改造，促进煤炭集中高效利用代替粗放使用，保护大气环境”。

　　近期，国家出台了一系列相关政策措施。2014年6月发布的《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》提出“制定和实施煤炭清洁高效利用规划，积极推进煤炭分级分质梯级利用，加大煤炭洗选比重，鼓励煤矸石等低热值煤和劣质煤就地清洁转化利用。”该计划明确提出了一种新的煤炭利用方式：分级分质梯级利用。2015年2月发布的《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》提出通过技术改造、煤化工结构优化升级、区域产业衔接融合等措施推进工业煤炭清洁高效利用。2015年4月发布的《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》更是从指导思想、主要任务和目标、重点工作、保障措施等方面，对近一段时期的煤炭清洁高效利用工作进行了系统部署。此外，《十三五规划纲要》《关于促进煤炭工业科学发展的指导意见》《关于促进煤炭安全绿色开发和清洁高效利用的意见》等政策也或多或少地提及煤炭清洁高效利用问题。

　　由此可见，国家已经将煤炭清洁高效利用工作与发展新能源放在同等重要的位置上，提出通过建设煤电大基地大通道、构建煤炭质量管理体系、发展现代煤化工、淘汰落后产能、加强散煤治理、进行煤炭分级分质梯级利用等方式，推进煤炭清洁高效利用。

现有法律政策存在的不足

　　在煤炭利用方面，之所以存在诸多问题，与相关法律政策不健全存在着一定联系。当前，国家虽然出台了一系列相关政策，有力推进了煤炭清洁高效利用，但仍存在着一些不足，主要如下：

法律政策体系不完善

　　《煤炭法》作为规范我国煤炭利用的基本大法，理应对煤炭开采、流通及利用工作进行系统规定。但遗憾的是，该法仅规定了煤炭开采、运输及经营等问题，却未涉及到用煤问题。工业生产及发电作为煤炭消耗的主要领域，但与之相关的《清洁生产促进法》《电力法》等法律却只字未提煤炭利用问题。新修订的《大气污染防治法》对煤炭洗选、洁净煤技术研发及应用、进口煤炭标准、散煤燃烧等清洁用煤事项进行了规定，但是受制于该法调控的对象，其重点在于清洁用煤，而非高效用煤。可以说，在法律层面，关于用煤方式转变特别是高效用煤的规定相对欠缺。与法律相比，政策制定相对简单，也更容易出台。近些年，国家虽然出台了一大批有关煤炭清洁高效利用的政策，但是多为综合性、宏观性或战略性的工作部署，却缺少可操作性的具体规定，在矿区环境保护、煤炭价格形成、煤炭分级分质梯级利用、以电代煤、散煤治理等重点领域，相关规定过于笼统，工作难以落实到位。再者，作为指导煤炭产业发展的标准体系也不健全，尤其缺少与洁净型煤质量、煤炭装卸运输储存、节能环保炉具等相关的标准。

定价机制不健全

　　在我国，自然资源所有权属于国家所有和集体所有。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”煤炭作为一种重要的自然资源，属于国家所有，实践中主要由地方政府代表国家行使权力。但由于相关管理体制尚不健全，特别是定价机制不科学，阻碍了煤炭的自由流通及优化配置。现阶段，我国尚未形成以市场为导向的煤炭价格形成机制，现行的煤炭价格偏低，既没有如实反映出其作为资源的稀缺性，也没有反映出其开采利用过程中的环境损害及生态修复成本。比如，依据《资源税暂行条例实施细则》，焦煤的税率仅为8元/吨、其他煤炭的税率为2元/吨-4元/吨。在短期利益的驱使下，不管是煤炭的开采者，还是利用者，都很难有节约用量及改进相关技术和装备的动力，导致煤炭利用浪费问题突出。

正向激励不足

　　在现阶段，绿色消费尚未形成主流消费理念。消费者关注的重点是产品价格，而非生产过程的绿色投入。实践中，普遍存在粗放用煤成本低、清洁用煤成本高的问题。比如，当前国家虽然在大力推广“以电代煤”工作，但由于电价相对较高，不少农村地区在取暖季依旧倾向于用煤，为此国家也开展了相关工作部署，大力推广洁净型煤使用并进行了补贴，即便如此，与传统散煤相比，其价格依旧较高，推广应用效果并不理想。因此，开展煤炭清洁高效利用工作，有必要弥补企业及个人的额外环保投入。但是遗憾的是，不少从事煤炭清洁高效利用的企业收益甚微，甚至出现严重亏损， 这与我国现行的财税政策体系存在着一定联系。在国家推行该项工作的同时，不少财税金融政策尚未考虑到煤炭清洁高效利用产业的特殊性。由此导致，一些财税金融措施不但没有降低煤炭清洁高效利用企业的成本，反而增加了其运营负担。如，针对石油征收消费税时，并未将以煤为原料的煤制油除外，较高的税赋对此类企业冲击较大，使其经营“雪上加霜”。

相关规定之间存在冲突

　　煤炭分级分质梯级利用是煤炭清洁高效利用的一种重要方式，国家出台了《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》等一系列支持政策。这样做不仅可以延长产业链和增加企业收益，而且有助于提高能源利用效率和减少污染物排放。运用先进的煤炭分级分质梯级利用技术对低阶煤进行加工，大约可以产出70%左右的提质煤、10%的煤焦油、10%的煤气，大幅提高了煤炭利用效率及附加值。目前，一些企业的煤炭分级分质梯级利用技术已经实现产业化。这类企业开展的业务虽然是以煤为原料的深加工、并未烧煤，但是也遇到过一些尴尬局面，依据某些省市的限煤或控煤政策，却要与燃煤企业一样受制于煤炭配额，造成这些企业用煤配额不足、无法满产，导致亏损严重，在一定程度上阻碍了新技术的产业化应用。

推进煤炭清洁高效利用的法律政策建议

完善法律政策体系

　　完善的法律政策体系应该是法律、政策、标准分层次、相配套、相衔接的系统。国家既然已经将煤炭清洁高效利用问题提升至新的战略高度，就需要通过法律政策去推动落实。在法律层面，建议修订《煤炭法》，增加煤炭清洁高效利用的内容，重点明确煤炭清洁高效利用的法律地位、具体方式、政策支持等事项，同时强化程序性规定，为相关工作开展提供充足的法律保障。在政策层面，建议重点完善和细化工业用煤、以电代煤、散煤治理、煤炭分级分质梯级利用等领域的相关政策，增强系统性和可操作性，便于推动落实相关工作。在标准层面，建议充分发挥其引领和带动作用，重点完善煤炭销售质量标准和流通管理标准，出台煤炭分级分质梯级利用标准，严格规范煤炭生产、销售、流通及使用工作。特别是，需要提出严格的煤品销售和流通标准，加强低阶煤入市源头控制，除特殊领域外，低阶煤只有在提质后才允许在市场上流通和销售。

探索改进定价机制

　　党的十八届三中全会提出, 要加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。此战略部署同样指明了煤炭价格的改革方向。在规范煤炭使用方面，需要发挥法律政策的引导和调控作用，完善煤炭定价机制，使价格可以合理反映供需关系以及其利用产生的生态环境影响。其中，与煤炭利用相关的资源税收尤为重要。通过税收价格指引，可以调节到煤炭的开采、生产及消费行为。建议进一步提高资源税税率，税收在体现煤炭经济价值的同时，其生态价值也应当得以体现。这样做，在实现国家煤炭资源收益权的同时，也可以为煤矿生态环境修改筹资到必要资金。此外，还需要完善与煤炭利用相关的生态补偿机制，进一步拓宽生态环境治理资金的融资渠道。

加强财政支持力度

　　为进一步推进煤炭清洁高效利用工作，在运用相关措施严控粗放用煤的同时，更需要出台鼓励清洁用煤的政策措施。建议通过政府基金、绿色信贷、绿色债券、财政贴息等方式，加强对煤炭清洁高效利用企业的支持，弥补额外环保支出，进而降低其运营成本。同时，有必要设立财政专项，引导煤炭利用企业延长产业链条，充分挖掘煤炭价值，提高提质煤及石油、天然气等相关产品的有效供给。同时，也要从需求侧发力。通过专项资金，重点支持“以电代煤”以及燃煤电厂超低排放和节能改造工作,降低企业和居民的用电成本，提高清洁高效煤电生产及消费占比。

推动相关制度间的协调

　　当前，国家对煤炭利用战略做了一定调整，出台了一系列相关政策措施。在新旧政策交替阶段时期，需要特别注意制度协调问题，对现有政策进行梳理和调整，减少和避免政策冲突。在政策调整的过程中，重点要对煤炭分级分质梯级利用企业和燃煤企业进行区别对待。煤炭分级分质梯级利用企业，主要将低阶煤作为原料、而非燃料，进行深加工后，产出品主要是提质煤、煤焦油和煤气，与传统低阶煤相比，这些产出品更加高效、清洁，附加值也随之提高。这些煤炭深加工企业应属于环保型企业范畴。因此，用于规范燃煤企业的限制性措施不应适用于此类企业。另外，对以煤炭为原料制取的石油和天然气，也应有别于传统能源，建议减少相关税费，进而拓宽此类企业的发展空间。

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