编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心

　　金融危机之前的欧洲产业

　　在20世纪八九十年代，政府干预转变，以及由于市场更加开放和投资需求增多导致竞争压力增大，欧洲产业效率得到提高。就某种程度而言，对20世纪60和70年代产业政策的失误起到了纠正作用。有两个值得关注的理由。

　　首先，在20世纪90年代中期，美国和欧洲之间的生产效率差距扩大开始显现。1995年，欧洲每单位（小时）劳动的GDP产出为美国的94%，而2003年这一数字下降到85%。

　　其次，制造业加速向中国和其他新兴市场转移，转移的不仅仅是劳动密集型产业，也包括电子和其他一些高科技产业。与其他发达国家一样，欧洲制造业占GDP的比重下滑已有几年。但是这些发达国家假设的是它们还将保有制造业的一大部分，这部分集中在高附加值制造业以及知识密集型制造业，中国在这些领域无法与其相提并论。不过，随着中国大力加强研发投入，提升价值链地位，这种假设值得怀疑。

　　欧洲同美国在生产率上的差距，可部分归因于欧洲在生产和信息技术使用上未能赶上美国，还有就是欧洲对于传统产业过于依赖。欧洲产业结构似乎不但阻碍了生产效率增长，而且使欧洲很难适应国际分工的调整变化。“考虑到比较优势更严格的情形，适应性和结构变化对于欧洲在中国、印度和其他快速发展的经济体在世界经济融合中，实现利益最大化非常重要”。

　　在金融危机之前，这些考虑促使欧洲各国政府和欧盟委员会对产业政策重新进行评估。是否仅依赖市场就能带来所需要的结构变化，或者政府是否应该积极引导欧洲企业进入高增长性和具有对抗来自低劳动力成本竞争的产业？

四、危机及其后果：产业政策的复兴？

　　银行业危机之后带来的严重经济衰退，促使政府采取了前所未有的干预。美国采取了一些惊人的举措。为防止公司倒闭，奥巴马政府对美国两家最大的汽车制造商通用汽车和克莱斯勒公司提供金融支持，这让人想起了20世纪70年代中期对英国利兰（Leyland）的救援。

　　就像英国利兰（Leyland）一样,通用汽车的问题很大程度上是由自身因素造成的。美国汽车制造商在与日本等国外厂商的竞争中失去优势已经多年，但奥巴马政府考虑到就业因素，想跨过市场因素，通过政府的干预保持企业的国家属性。

　　美国制造业部门的就业水平也一直在下降，不是因为经营不善，而是因为公司将部分产能转移到劳动力成本较低的国家。离岸外包不是一个新的现象，纺织和服装等劳动密集型产业在许多年前就已经开始，但正蔓延到电子等技术密集型产业，正在影响生产环节的高附加值环节。

　　Gary Pisano 和Willy Shih两位经济学家在《哈佛商业评论》中指出，电子行业价值链低端业务（如简单的组装或电路板制造）的外包没有停止，但也影响了范围更广泛的产品的精密机械和制造能力，如发光二极管、电动汽车电池、平板显示器等。两位经济学家敦促政府转变在基础和应用科学资助的下滑趋势，集中优势资源攻克类似气候变化等具有重大挑战的问题。对于这些问题，公共部门、企业和高校之间的合作可创造出新的产业机会。

　　这篇文章引起了激烈辩论，一些经济学家认为Pisano 和Willy Shih过于悲观。一位具有影响力的研究科技的作家David Yoffie认为，在美国这样一个高成本的国家，制造能力的丧失是不可避免的，不应该引起忧虑。

　　“未来美国在电脑、软件、通信和电子等高科技产业的竞争力可能更多地依赖服务，而不是试图保留制造业基地”。Pisano和Shih的观点受到一些商界领袖的支持，包括Intel前总裁Andrew Grove、陶氏化学公司首席执行官Andrew Liveris。

　　诺贝尔获奖经济学家Michael Spence也持同样观点。他认为，美国失业率居高不下，部分原因是由于制造业就业机会的消失，并且必须扭转这种趋势。美国企业得不到足够的激励，来投资可以提高贸易部门劳动生产力的技术。Spence认为，这不是传统经济学意义上的市场失灵，但不得不用公共部门对先进技术进行新投资来解决。

　　在欧洲，法国是对“去工业化”辩论较为激烈的国家之一。希拉克在其第二任期期间，邀请圣戈班公司（St Gobain）时任董事长的Jean-Louis Beffa，为新的产业政策提出建议，这些产业政策旨在确保法国产业在未来不会落后于其他国家。在报告中，Beffa针对需要国家金融支持的大型风险项目提出了“启动计划（mobilising programmes）”，这些项目由一个被称为AII的新的机构运作，并主要集中在五大领域：能源、交通、环境、健康和信息技术。

　　新机构于2005年成立，预算为20亿欧元。在接下来的两年间，约有20个项目启动，这些项目大多由法国或欧洲企业共同出资。Quaero是最早的一个项目，试图建立一个与谷歌竞争的搜索引擎。Thomson和法国电信是这个投资项目的主要推动者，德国的公司也同意参加，但由于进展缓慢，德国公司随后退出。在Chirac 离任后，AII随即关闭，其功能转移到另一个政府机构——OSEO，该机构旨在支持中小企业创新。

　　希拉克总统执政期间的另一提议是创建基于硅谷模式的竞争力集群，目的是将属于同一产业部门的企业、研究中心、培训和教育设施汇集在一个特定区域，并鼓励他们在创新项目上进行合作。大约67个集群入选，涵盖各个领域，包括低技术产业，以及纳米、生物等高技术产业。该计划被人诟病的原因在于集群的数量过大，以及公共部门官员无法正确判断应该支持的行业和地区。

　　2007年，萨科齐就任总统，他作为法国产业保护主义者的早已声明在外。在金融危机时期，他的首要任务是拯救银行；之后是允许低息贷款给法国汽车制造商以防止工厂倒闭，并实施奖励计划，鼓励购车者更换新的、省油的车辆。对于如何防止国外企业收购那些由经济衰退导致实力削弱的法国公司，萨科齐也表示关注。他在2008年说，“我不会成为那个在6个月后醒来，看到法国工业集团已经传递到其他人手中的那位总统”。

　　萨科齐在2008年宣布建立战略投资基金，持股那些具有高增长潜力且需要资金支持的法国公司。在首个运行年度，该基金对21个公司进行了总额为12亿欧元的投资，包括玩具制造商Meccano和互联网初创企业Daily Motion。令评论家宽慰的是，该基金不是用来拯救“跛脚鸭”。其多数业务的运作类似于私营股权公司，但定位是维护法国所有权；其中至少有一则案例证明，一家企业在出售时，该基金利用其股权表决权确保买方是法国企业，尽管来自其他国家买方的报价更高。

　　萨科齐在稍后的讲话中解释，正如前任领导所做的一样，他决心利用国家权力抵制“去工业化”，并且加强法国在重点行业的地位。无论是什么企业，只要政府是该企业的股东（比如Renault公司），政府就应该利用其影响力，确保该公司的战略决策有利于国家利益的最大化；私有企业标致公司（Peugeot）在法国拥有2/3的全球雇员，而Renault公司只有1/3是不可接受的。

　　萨科齐在干预政策的方向上能走多远受两方面的制约，一是预算压力；二是欧盟对于国家援助的规则。不过，他的行动引发了欧洲其他国家对产业政策重新燃起了兴趣，其中包括英国。

　　一些英国商界领袖对历届政府的产业政策所持有的放任态度已越来越不满。在一次演讲中，航空发动机制造商Rolls-Royc公司的行政总裁Sir John Rose把法国和德国公司（如Siemens和Areva公司）的持续成功同其英国竞争者的失败进行了对比，表示对铁路、发电、核电等行业专业地位的损失表示遗憾。Sir John Rose敦促政府制定方向更加清晰的产业规划。

　　“我们需要一个框架或商业路线图，来提供依据、专注重点，并且帮助优先公共和私营部门的投资。不幸的是，对回归到集权式产业规划的恐惧限制了这一框架的讨论。”

　　Sir John的言论似乎没有对政府政策产生影响；工党继承了撒切尔夫人的观点，一直坚持不干预立场。然而，在政府任期结束之际，形势似乎又变。Peter Mandelson在2008年被任命为商务局局长，认为英国过于依赖于金融服务。在征求Rose和其他工业学家的意见后，他寻求经济再平衡的方式，但并不是依靠以前的干预手段。政府需帮助那些由于市场信号或激励不足而不能成功成长的企业。Peter Mandelson在多次演讲和采访中以赞赏的口吻谈及法国政府的产业政策，建议英国学习法国政府对于高科技企业的关注和支持。这一主张受到英国贸易工会的欢迎，他们主张英国应该模仿萨科齐总统通过战略投资基金所做的事情。

　　在2009年发表的一份白皮书中，Mandelson呼吁政府帮助企业来发掘特别是高技术产业中的潜在机会。在确定可以获利的领域，政府应考虑“有针对性地干预”。在2010年大选前出版的政策回顾中，报告了几例政府进行部门干预的例子，其中一些是冲着个别企业（比如，给予Nissan的赠款是用以资助新能源电池和新电动汽车的制造的），其他的政府干预的例子包括对复合材料、塑料电子和工业生物等高新技术的帮助。

　　2010年大选后，保守党和自由党组成联合政府，一些赠款被撤回。新的商务大臣Vince Cable说，他无意“在个别企业或所谓的国家领军企业尝试进行微观经济管理”。另一方面，他分享了Peter Mandelson的观点，认为应该重振制造业。“支持未来有前景的产业需要解决一些市场失灵的问题”。一种市场失灵存在于新技术的创新阶段，所以在德国Fraunhofer模型上，Vince Cable建立了网络技术创新中心。政府还成立了区域增长基金以提供有限的种子资金，作为私营部门新投资的催化剂，尤其是在那些长期依赖公共部门解决就业的领域。这些政策与其他扶持政策的实施，Cable有信心使“世界一流的制造再次成为我国经济的心脏”。

　　对于“去工业化”担忧最少的是德国。受益于2003年和2007年之间进行的劳动力市场改革和福利开支削减，德国经济未受金融危机的严重影响。相对于英国或法国，德国还很大程度上得益于中国对资本设备和其他工业品的强劲需求。德国对与美国高技术产业竞争中持续的失败表示忧虑，但除了研究与教育部于2006年发起的战略（其后经修订成为2020年高科技战略）之外，还没有其他的新举措。

　　欧洲委员会在2005年重启了里斯本议程，紧接着开展了一系列旨在鼓励欧洲产业探索新技术机会的方案。虽然欧盟委员会出重资资助了像Galileo这样的航空卫星计划，以及核燃料反应堆计划Iter,欧盟委员会的工作重点还是在改善高科技产业企业的环境上面。欧盟委员会重点关注了在欧洲缺乏整体的专利系统，这对于知识产权保护带来了较美国高的成本。欧盟委员会还关注了公共购买。

　　欧盟委员会对联合研究一直加以支持，在创新医药、计算系统和纳米电子等领域开展了一系列的联合技术项目。这些都是欧盟委员会和相关的产业部门成立的合资企业。欧盟委员会还实施了“lead market”项目，旨在确认存在较高成长空间的适合欧洲企业竞争的市场领域。前六个潜在领域包括电子医疗、纺织、可持续建筑、回收、基于生物的产品，以及可再生能源。

　　这些项目与2010年被称作“欧洲2020”的里斯本战略共同推出。“欧洲2020”由几个重要的倡议构成，其中的一个是“全球化时代的一体化产业政策”。里斯本计划的主要目的是改善欧洲的商业环境，使其更有助于创新。有这样一个共识，即像专利和标准化这样的横向政策对不同的部门会产生不同的影响，并且在制定产业政策时如果考虑到各部门的差异，这样的产业政策会产生较好的效果。这被称为矩阵式方法，基于“横向措施所产生的效果因部门差异而不同，有些部门需要一些补充的措施，但有的部门确并不需要”。

　　“欧洲2020”是否会比里斯本计划更加成功取决于各个成员国，而非欧盟委员会。在2011年末，也就是本文完成之际，欧洲政府对于欧元的未来和金融系统忧心忡忡，并更加关注产业政策。无论是在布鲁塞尔，还是在各个欧盟国家的首都，对于产业竞争力，以及政府应该怎样做来提高产业竞争力仍然是一个紧迫的话题。

　　（未完待续）

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