政府能否避免技术故障？
译自：2014年1月13日【美国】http://www.governing.com/
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 江道辉
去年十月，多数美国民众惊讶于联邦政府新上线的医疗保险登记网站HealthCare.gov登录缓慢甚至出现崩溃。但对于这些由政府采购、开发和部署的数字服务，这样的结果与其说是让人惊讶，不如说是令人失望。
为什么这么说？因为这种事情时常发生，尽管对如何避免类似不幸有着深刻认识。联邦政府有一些IT故障（如美国国税局的税收现代化计划和美国联邦航空管理局的下一代空中交通计划等）臭名昭著，州和地方政府也有类似的例子，这些不太靠谱的“成就”不胜枚举，而且还在保持增长。
纽约市薪酬管理现代化项目的开销从6300万美元上升到项目终止前的7亿美元，德克萨斯州与IBM达成的为期7年、价值8.63亿美元的外包协议也饱受问题困扰。最近，马萨诸塞州试图获得对其新的、价值4600万美元的失业索赔系统的控制权。大家都知道，该系统遭遇了差错、延迟和崩溃等问题的严峻挑战。
除了巨大的成本，IT系统普遍受到复杂性的困扰。它们涉及许多利益相关者，通常来自包括政府在内的各类组织。其复杂性还体现在：IT系统的各类数据源自多个不同的地方，令人眼花缭乱的技术、应用程序、业务规则和组织文化及背景等。解决当今复杂的公共问题，有赖于我们开发成功的复杂系统的能力。
不幸的是，复杂系统的失败率很高。根据Standish Group的数据，所有IT项目的成功率只有39%，而其中项目预算超过1000万美元的仅占10%。
然而，在对众多已失败的州级IT项目的调查中，Boston Globe（波士顿环球报）指出，政府倾向于建设大的IT项目。事实也正是如此。部分原因是因为资金。建设IT项目对资本预算的依赖导致其变大，因为可能需要数年才能完成一次系统的资金投入。
同时，由于更多的全面解决方案组成的复杂性，政府IT项目也在变大。看看在线医疗保险交换系统，由联邦和州共同建设，该系统从许多来源提取数据，以验证不同级别资格的登记者。同样，去年美国马萨诸塞州推出的失业系统采用一种复杂的新技术，替代了已经运行三十年之久的旧系统，并已进入部署设计阶段。
更糟糕的是，根据咨询公司麦肯锡的研究，大的项目不仅经常失败，而且它们最终交付的功能也较少。根据2012年发布的一份报告，预算超过1500万美元的IT项目，有一半执行了45%以上的预算，落后于计划7个百分点。而且，其交付的功能比预期少56%。不只是政府机构的IT项目遭受这种命运，私营部门的也是如此。
纽约州立大学奥尔巴尼分校政府科技中心主任Theresa Pardo认为，IT项目越复杂，随之而来的风险就越大。过去20年来，该中心一直帮助世界各国政府引导公共部门信息技术的应用。
Pardo是信息科学博士，她介绍说，公共部门复杂的IT创新项目，横跨各级政府、机构、单位、非政府合作伙伴和承包商，需要高水平的协调。这也体现了公共部门IT项目的独特性。“大多数传统系统的开发并没有考虑到开发如此复杂的系统所需的协调水平，”她说，“我们的工作表明，横跨的边界越多，协调就越关键。”
当背负很高的公众期望和政治压力而迅速采取行动，那事情可能更加充满风险。“如果行动的压力优先于理解的机会，故障就发生了。”Pardo说。在她看来，如此复杂系统的尝试，全面评估每一步行动的成果是难以实现的。要做到这一点，需要细致调整和专家协调。这一切都需要时间，而HealthCare.gov开发似乎并没有留出相应的时间。
政府中复杂系统的开发面临的另一个苦恼问题是，一涉及责任问题，就模糊不清。“当有诸多角色置身其中，花点时间明确各自定位和职责，并随着时间的推移重新审视这些定位，绝对是至关重要的。从我所了解到的HealthCare.gov项目的情况来看，对相关角色和职责、管理协调机制等进行明确，并随着条件变化重新审视这些角色定位，是一个挑战。”Pardo说。
那么，政府做什么可以让IT项目不再因失败上报纸头条，并进入开发模式？政府所做的工作应始于Pardo所谓的“事前”分析，对假设进行测试，更重要的是，确立系统中真正的利益相关者，不只是包括主要的团体，还有最终的用户。
“听上去，利益相关者显而易见，但我们发现，‘谁是利益相关者，谁是用户’，这个问题的答案，可以根据你的述说对象不同而不同，”Pardo说，“相同是基于假设。当提出假设，在其用于设计决策之前，必须进行测试。如果假设未经测试就用于系统中，其后果可能是意想不到的，甚至会引起关注。”
HealthCare.gov项目团队假设，系统上线第一天，使用该系统的人会很少。就真正打算登记注册的人数而言，这种假设可能是正确的。项目团队显然并没有考虑到，有数百万人是出于好奇，想看看系统是什么样子而登录。最初的假设成为影响HealthCare.gov负载率的业务规则，其结果是不堪重负的系统第一天出现了可怕的拥堵。
Pardo说，复杂的政府IT系统的成功取决于其他一些因素，比如理解一个系统正在开发时的背景，以及团队中谁有能力从事跨部门的管理工作。换句话说，这需要顶尖的管理和领导才能。“对时间的掌控，以及所需专家的合作意识、协调能力往往被忽视，”她说。“你需要‘超级’项目经理，其要有能力确保所有多边合作协调进行，并对实际情况的变化保持敏感。”
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