碳税VS 限额与交易 ——谁是推动减排的更好政策？

译自：3月1日【美国】世界能源研究所
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 宋晓明

　　经济学家争论说，如果市场自由运行，不加限制，温室气体排放会大幅增加，因为企业和居民缺乏足够的动力减排。因此，经济学家们建议采用“污染者支付原则”，对二氧化碳和其他温室气体定价。这可以通过碳税（一种定价工具）或限额与交易机制（所谓的数量工具）执行。

　　碳税是就每单位温室气体排放课税，当课税比减少污染成本高时，使企业（和居民，取决于课税范围）有动力减少污染。在这种情况下，减少的污染量取决于税率水平。税率通过评估与每单位污染相关的成本或造成的损害，以及与控制该污染相关的成本设定。确定合适的税率是关键：太低的话，企业和居民很可能选择缴税并继续污染；太高的话，成本会高于减排的需要，影响企业利润、就业和终端消费者。

　　相反，限制与交易机制对污染设定最大值，在产生碳排放的企业间分配排放许可。企业产生的每单位污染必须有许可或者通过与其他公司交易。当污染最大量提前设定，许可的交易价格会上下浮动，随着供大于求价格下降，随着供小于求而价格上升。因此污染的成本由排放量的上限决定。

　　二者相同点及优势

　　世界资源研究所专家认为，对于政策选择，二者都有很大优势，例如均是通过鼓励最低成本的排放减少来实现减排目标，而且二者均不需要提前知道减排在何时何地发生；二者都鼓励新的低碳技术研发，都会产生政府收入（假设排放补贴在限额与交易情况下拍卖）。

　　二者优势。以美国为例，美国对国际社会承诺到2025年，每年在2005年水平上减少温室气体排放26-28%。通过设定排放上限（该上限会随时间下降），限制与交易机制政策可以带来更多的确定性，即排放会降低到此前确定的排放目标以下。而碳税提供了稳定的碳价格，所以能源制造商和企业可以制定投资决策而不必担心变化的监管政策产生的成本。而且，如果减排比预期成本低，例如经济下行导致排放减少，那么碳税会提供一个持续的价格信号，而限额与交易机制不会鼓励减排目标之外的排放减少。

　　二者的区别

　　一方面是两种政策分配减少污染成本的方式不同。限制与交易机制的很多情况是，起初许可被免费发放。这意味着计划开始时产业界采取这种方式的成本较低，因为只需要对购自其他公司的额外许可付费——一开始免费发放给他们许可可以覆盖大部分排放指标。这种方法显然很受业界欢迎。相反，碳税对产生的每单位温室气体收费造成了企业的直接成本，所以会对资产负债表产生较大的最初影响。虽然限额与交易机制对短期利润有优势，但对社会不一定是最好的结果。事实上，它剥夺了政府最有价值的收入，因为可以在最初拍卖许可时提高，并用于减少其它税收。

　　另一方面，两种政策关于减排成本和收益不稳定方面的表现也不同。碳税对排放的每单位污染都设定了价格，但排放总量没有。所以碳税保证每个人知道每单位二氧化碳排放的费用，但不确定排放的实际量。相反，限制与交易机制提供了确定的排放总量，但不确定达到这些减排目标的成本。偏好哪种方法取决于环境损害水平对排放变化的敏感度，这还要与降低污染成本对相同排放变化的敏感度相比。如果环境损害更为敏感，那么排放量就更为重要，需要采用限制与交易机制。相反，如果降低污染成本对排放变化更为敏感，则需要确定减排的成本，适宜采用碳税。

　　这对于气候变化政策的影响尚在争议。短期而言，大多数经济学家同意，从不稳定考虑，碳税更为合适。气候变化取决于大气中的温室气体总量，每年源于新排放的总量增加不多，所以环境对碳税带来的排放水平变化不那么敏感，至少在一年或两年中。另一方面，减少污染的成本对排放变化非常敏感，因为企业改变生产方式成本很高。但是长期而言，是否碳税更受欢迎尚不明确，因为大气中温室气体总量的较大变化会引起较大的环境损害。

　　二者主要劣势

　　世界资源研究所专家认为，虽然批评集中于碳税或限额与交易机制某些劣势方面，但如果政策设计合理，这些争论也不具说服性。当碳税没有带来与限额交易机制一样的排放稳定性时，如果最初减排太低，碳税可以通过例如棘轮机制调升税收，以此实现政策的严肃性。在任何情况下，如果技术进步持续降低成本，增加清洁能源，碳税可能会带来比通过刺激模型预测的减排更多，该刺激模型也形成了相应的政策期望。

　　限额与交易机制的批评者指出的问题正如欧盟排放交易体系和区域温室气体倡议应对的，如排放上限较低、排放补贴价格不稳定、排放补贴向受监管群体过于慷慨的发放等。但是这些都是限制与交易机制涉及的问题，都有解决方式。排放上限可以设定的更严格，价格上限和下限可以避免波动，排放补贴可以拍卖而不发放。事实上，美国加利福尼亚州限制与交易计划在解决上述问题方面作了很多努力，例如通过在补贴拍卖过程中设定价格下限等。

　　底线是什么？

　　以上，并没有囊括碳税和限制与交易机制所有优势和劣势。这里引用2014年诺贝尔经济学奖获得者Jean Tirole话，这些细节与解决气候变化问题相比“是次要的”。

　　越来越多的经济学家、科学家、政策制定者和企业支持采用碳价以实现更大的气候政策目标。但是很多国家政府如美国国会拟通过碳定价政策非常困难，因为受到有关方面的强烈反对。在政策偏好方面的不妥协立场毫无益处。碳定价的好处不足以牺牲特定政策目标的实现。

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