论我国天然气体制改革及完善

　　作者：工业和信息化部国际经济技术合作中心 毛涛

【摘要】 近些年，国家围绕天然气开采、销售、基础设施建设、管网输配等关键领域出台了一系列改革措施，破除了一些制度障碍，天然气消费占比不断提高。但是改革中依旧存在不少问题，制约天然气消费的障碍尚未完全消除，主要有相关政策难以落实到位、天然气中上游环节业务开放不足、参与天然气平台交易的主体过于单一。为了提升天然消费占比，建议细化相关规定，提高政策可实施性；有序放开天然气开采，拓宽天然气来源；推进管网独立，重构天然气输配秩序；完善天然气交易体制，营造公平竞争环境。

　　一、我国天然气利用现状及存在的问题

　　（一）天然气利用现状

　　一是在我国经济高速发展的同时，天然气消费增长迅速。1978年我国GDP为3650.17亿元，到2016年增加至74.41万亿元。同期，我国能源消费量同样呈快速增长趋势，从5.7亿吨标准煤增加至43.6亿吨标准煤。近些年，天然气也一直保持着较快增速，2005年至2016年，消费量从468亿立方米增长至2058亿立方米，增长3倍多。

　　二是依托科学技术进步，可利用的天然气类型越来越多。此前，受制于科技水平，我国开采的天然气主要是常规天然气。随着科学技术进步，煤层气、页岩气等非常规天然气得以大规模勘探和开采，非常规天然气消费量增长迅速。2015年全国页岩气勘查新增探明地质储量4373.79亿方，新增探明技术可采储量1093.45亿方。同年，页岩气产量44.71亿方，同比增长258.5%；地面煤层气产量44亿立方米，同比增长17.0%。

　　三是随着基础设施建设完善，实现了天然气跨区域和跨行业应用。我国天然气消费地主要集中在东部发达地区，而储藏地却主要集中在西部地区，具有一定的不平衡性。为满足天然气消费需求，我国加快了基础设施建设。“截至2016年11月24日，中国已建成8.8万公里天然气管道，覆盖了除西藏之外的所有省市；与此同时，中国已拥有12座LNG接收站，接收能力达到4800万吨/年。”在消费端附近，国家还大力建设地下储气库，截至2016年4月，中国已经建成18座，有效储气量达到55亿万立方米。基于此，管道沿线城市随之受益，天然气消费领域越来越广，已经从传统的居家消费逐渐拓展到交通、工业和发电等领域。

　　（二）天然气利用存在的问题

　　一是价格市场化程度不高。在特定历史时期，天然被视为战略资源，相关业务主要由国有企业经营。由此导致，上游气源及中游管网几乎都掌握在国有企业手中，垄断经营的特征较为明显。“上游气源主要被中石油、中石化和中海油三大国有公司垄断控制，中游长输管网则被中石油和中石化垄断控制，并未与供气竞争性业务区分开来，使得管输费仍捆绑在燃气价格之中。”由于受到中游环节捆绑定价以及相关政策影响，天然气呈现差别定价特点：一方面，工商用户往往要承担比居民更高的用气价格，基于竞争考虑，工商用户消费天然气的意愿并不强；另一方面，不同区域的居民用气价格也存在差异，比如，北京市居民用气价格为2.28元/立方米，而上海的价格为3元/立方米。

　　二是现实需求难以满足。在经济高速发展的过程中，我国对于天然气的需求增长较快，但由于国内气源严重不足，大量天然气需依赖进口。2015年，我国天然气消费量约为1910亿立方米，进口量为624亿立方米，增长4.7%，管道气和LNG进口量分别占56.7%和43.3%，对外依存度升至32.7%。由于供给存在缺口，我国明确了天然气利用先后顺序，管输气优先满足沿线城市居民，多余气源才供应到工商领域。虽然部分工商企业对天然气的需求较大，但是由于价格较高或者实际分配量较少，这些用户的现实需求很难得到满足。

　　三是在一次能源中占比较低。现阶段，我国天然气消费占比虽然有所提升，但是依旧不高。2015年我国天然气仅占一次能源消费比重的5.62％，远低于23.7%的世界平均水平。纵观全球，美国、欧盟等发达国家早已改变了以煤炭为主的能源机构，天然气在一次能源消费中的占比已经超过煤炭。在我国的一次能源构成中，煤炭仍占据主导地位，在一次能源构成的比例超过六成，而天然气占比却不到一成。

　　二、我国天然气体制改革进展

　　（一）天然气体制改革的动力来源

　　相关研究表明，雾霾天气与我国长期以化石能源为主的能源结构存在着联系。我国富煤、少油、贫气，煤炭储量占到一次能源总量90%以上，廉价的煤炭成为支撑我国经济发展的主要能源，2015年我国煤炭消费量为39.65亿吨，约占世界煤炭消费量的一半。与此同时，随着我国汽车保有量的快速增长和石油化工产业的发展，石油消费同样进入高速增长期。截止2015年底我国汽车保有量达到2.79亿辆，同年国内石油表观消费量达到5.43亿吨。2015年，我国煤炭和石油分别占一次能源消费的64%和18.1%，两者所占比重超过80%。

　　天然气属于清洁能源，提高其在我国能源结构中的占比，将有助于缓解大气污染问题。此前，天然气的垄断经营起到积极作用，短期内大量优势资源集中到天然气开采、管道建设及运维等领域，实现了集中开采和跨区域调度，大大提升了天然气在一次能源消费中的占比。随着天然气需求的迅速增长，垄断经营存在的问题逐渐显现，如价格倒挂、新气源难以入网、管网运力不足、地下天然气储气库匮乏。

　　按照国家提出的目标，现阶段天然气消费占比尚存在较大差距，可谓任重道远。因此，还需要继续推进相关改革，特别是要为天然气产业发展营造良好的制度环境。

　　（二）天然气改革主要进展

　　党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，充分表明国家深化经济体制改革的决心，对于推动天然气体制改革同样具有指导意义。近些年，国家出台了《关于发展天然气分布式能源的指导意见》《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》等一系列政策，切实推动了我国天然气体制改革，主要进展如下：

　　一是放宽基础建设准入。基础设施建设及其利用效率在很大程度上决定着能否确保天然气的安全、稳定供应。随着改革推进，天然气基础设施建设的准入条件逐步放宽。最初主要由国有资本经营相关业务，随后外资进入了城市天然气基础设施建设领域，目前各类资本都可以参与纳入统一规划的天然气基础设施。此外，为打破管道经营者“各自为政”局面，提高天然气基础设施利用效率，国家开始鼓励和支持天然气基础设施相互连接。

　　二是放开管网运输。在很长的一段时间内，我国天然气输气管道主要由国有企业垄断经营，入网天然气主要来自管道实际控制者。第三方气源虽然充足，但是却难以入网，长期存在下游天然气供给不足问题。为了调动上游企业的积极性，拓宽天然气来源，国家积极推进天然气管网改革，并取得重要进展。随着《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》等政策的出台，打破了油气管网垄断使用的局面，为第三方气源进入管网提供了依据。

　　三是开放天然气发电。与火电相比，天然气发电具有建设周期短、运营模式灵活、污染排放少等优点。但由于我国天然气资源相对匮乏，其利用范围受到严格限制，在2007年之前，天然气发电项目是受到限制的。随着气源的逐渐充足及相关改革推进，扫清了天然气发电障碍，从2012年开始，国家开始鼓励和支持天然气发电工作。依据最新的《天然气利用政策》，煤层气（煤矿瓦斯）发电项目、天然气热电联产项目属于优先的天然气利用方式。

　　四是鼓励煤制天然气。2014年全国煤炭探明储量为14842.9亿吨，低阶煤占比近60%。由于低阶煤处于低变质阶段，富含挥发分、水分和氧气，直接燃烧或气化，不仅效率低下，而且会排放大量污染物。在低阶煤清洁高效利用方面，不少国内企业进行了积极尝试，其中以低温热解分质分级利用技术为代表的现代煤化工技术逐步成熟。据估算，我国每年约消耗低阶煤20亿吨，若对其进行低温热解分质分级梯级利用，大约能生产0.84亿吨天然气，约为同年进口天然气的3倍。随着相关技术的成熟，国家密集出台支持低阶煤分质分级梯级利用问题。2015年4月，国家能源局发布的《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》首次提出分质分级、能化结合、集成联产作为新型煤炭利用方式，这也是本次行动计划中唯一的一个新型煤炭利用方式。近期科技部发布的《关于发布国家重点研发计划高性能计算等重点专项2016年度项目申报指南的通知》更是将“煤炭清洁高效利用和新型节能技术”列入10个重点专项之一。同时，该技术也是“十三五”计划实施的100个重大工程及项目。这些政策推动了煤炭清洁高效利用，进一步拓宽天然气来源。

　　五是鼓励外商参与。一是放宽外商投资准入。最初，《外商投资产业指导目录（2007年版）》尚未向外商放开天然气项目。2011年修订版将天然气的风险勘探、开发以及页岩气、海底天然气水合物等非常规天然气资源勘探、开发向外资开放，但仅限于中外合资和中外合作方式。2015年目录再次修订，将中外合资和中外合作范围扩大至天然气及非常规天然气的勘探、开发和矿井瓦斯利用。二是简化中外合作审批程序。在很长的一段时间内，中外企业合作开发天然气需经过严格审批。2013年5月，商务部将取消对石油、天然气、煤层气对外合作合同的审批工作。该举措进一步简化了审批手续，调动了中外企业合作的积极性。三是鼓励外商投资天然气项目。从2002年起，外商从事投资额大、回收期长的天然气项目，除依照有关法律、行政法规的规定享受优惠待遇外，可以扩大与其相关的经营范围。

　　六是开展天然气交易试点。建设天然气交易中心有助于培育和壮大能源要素市场，还原天然气商品属性，推动提升天然气消费占比。目前，国内不少油气交易中心都在从事天然气现货交易业务。其中，上海石油天然气交易中心和重庆石油天然气交易中心最具代表性。这两个中心整合了天然气产业链上下游的一些龙头企业，对于完善天然气市场价格形成机制具有重要的促进作用。

　　三、天然气体制改革存在的问题

　　相关政策的出台及改革的推进，大幅提升了天然气在能源结构中的占比，但是在天然气体制改革过程中依旧存在不少问题，主要如下：

　　（一）出台的新政虽多，但落实较为困难

　　近些年，国家出台了与天然气开采、运输、经营等相关的一系列政策，但由于不少规定往往过于笼统，缺乏配套性措施，实施效果并不理想。比如，依据《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，油气管网设施运营者向其他市场主体开放的前提是油气管网设施有剩余能力，但由于缺少有关剩余能力的客观判断标准及监管措施，管网设施是否对外开放往往受到管道拥有者主观意志左右。现实中，油气管网经营者通常也经营天然气业务，基于竞争考虑，往往会排挤竞争者，不会轻易让第三方的天然气进网；即使允许第三方天然气进网，在缺少明确定价标准的情况下，会出现随意定价问题，结果是其他市场主体出网后的天然气价格过高，市场竞争优势将会牢牢把持在管道拥有者的手中。这些规定的初衷是好的，指明了天然气改革的方向，但由于缺乏必要的实施依据及相关程序，往往难以落地。

　　（二）天然气勘探和开采开放力度不够，难以确保充足的气源保障

　　近些年，通过下放或取消与天然气勘探和开发相关行政审批事项，反映出国家对于拓宽天然气来源工作的重视程度在提高。比如，中外企业合作开发天然气不再需要向商务部备案。但值得注意的是，在天然气勘探、开采等拓宽气源的关键领域，仅有少数国有企业、中外合资或中外合作企业参与。对于民营资本而言，国家虽然放宽了限制，但所能参与开发的多是煤层气、页岩气等非常规天然气，常规天然气开采依旧较为封闭。由于天然气开采工作的参与主体较少，很难拓宽新的天然气来源。

　　（三）天然气输配尚未分离，阻碍海外廉价天然气进入

　　在天然气基础设施中，管网起着跨空间调配天然气的重要作用。然而，由于天然气尚未实现输配分离，导致销售逐渐形成了一种相对垄断的经营模式，即：天然气管网经营者往往会买断上游气体，随后气体进入管网进行调度和销售，主动权主要掌握在管网经营者的手中，上游企业几乎没有选择下游用户的权利。近些年，随着《天然气基础设施建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》等政策出台，为第三方使用天然气管网提供了政策依据。然而，现实操作中，LNG接收站对外开放并不到位，第三方购买的国外廉价气源很难进入国内市场。

　　（四）参与天然气交易的主体过于单一，难以形成强有力的竞争优势

　　在天然气交易中心建设方面，很多地方都进行了有益尝试，积累了一些经验。但是由于天然气相关改革正在推进，改革红利正在陆续释放。而目前尚未形成完全自由竞争的天然气交易市场，参与交易的主体并不多。虽然我国已经建立了一些天然气交易平台，为相关主体提供了更加便利化的服务，但是依旧只有为数不多的卖方和买方在交易中心进行交易。因此，这些平台的交易量尽管很大，但是由于参与主体却过于单一，很难形成公允的定价机制，在全球性和区域性的天然气市场中的影响力还比较小。

　　四、关于推进天然气体制改革的建议

　　（一）完善配套措施，推动相关政策顺利落地

　　现有政策落实情况，在一定程度上决定我国天然气改革步伐。比如，目前国家虽然已经明确要求管网设施拥有者在有剩余能力的情况下向第三方开放管网以及允许第三方申请注册天然气交易中心等，但是仅按照现行较为抽象的规定，执行效果并不好，很多改革措施难以落实到位。为推动相关法律政策落地，还需要出台具体规定，明确天然气参与主体的责、权、利，完善配套性法律政策，尤其是操作程序和相关标准，同时赋予监管部门职责，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，推动相关改革落实到位。

　　（二）有序放开天然气开采，进一步拓宽天然气来源

　　通过开采天然气，可以增加本土气源供给，缓解对外依存度过高的问题。现阶段，我国天然气开采领域开放度并不高，主要由中石油、中石化、中海油等为数不多的国有企业经营，当然也有一些外资企业及民营企业进入开采领域。由于天然气开采投资大、风险高，在缺少充分竞争的情况下，占而不勘，勘而不采问题突出。为拓宽天然气来源，建议放宽开采准入，鼓励其他市场主体，特别是民营企业参与天然气开采工作。同时，打造信息分享平台和交易机制，推动探矿权和采矿权自由流转。

　　(三) 推进管网独立，重构天然气输配秩序

　　天然气改革最为关键的一环在于向第三方开放管网设施。只有实现管网独立，才能打破输配环节的利益链条，解决天然气管网拥有者和经营者混同的问题，扫除新气源入网的制度障碍，提高第三方参与天然气业务的积极性。目前，我国在按照“管住中间、放开两头”的思路，推进天然气体制改革，管网设施独立将是大势所趋。建议尽快设立专门的管网运营机构，实现输配分离，同时推动管网的互联互通，提高管网运营的独立性和公平性，进而提高管网利用效率。此外，加快天然气计价方式改革，将由体积计价和重量计价向热值计价转变，解决不同形态管输天然气的流通置换难的问题。

　　（四）完善天然气交易体制，营造公平竞争环境

　　通过建设天然气交易中心，可以拓宽天然气采购渠道，对于保障国家能源安全和确保天然气可持续供应具有重要推动作用。在市场交易方面，我国起步较晚，还在逐步积累经验。虽然我国已经在重庆和上海两地建成了具有代表性的交易中心，但还存在着不少问题。为推动天然气市场价格机制的形成，在国际市场上发挥更多的话语权，提出如下建议：一是放宽审批条件，鼓励民营企业建设天然气交易中心，充分发挥国有及民营各自的优势，进一步盘活交易市场；二是鼓励更多的市场主体参与平台交易，探索基于市场的天然气交易价格形成机制；三是在立足国内市场的同时，更要放眼国际市场，争取用五到十年时间打造出一个在全球具有影响力的交易中心。

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