日本或将是最后一个拍卖无线电频率的发达国家
编译：中国贸促会电子信息行业分会 王喜文
2011年底，日本政府行政刷新会议(首相直属机构)不断要求日本总务省以拍卖方式分配无线电频率资源，因此，日本媒体对拍卖动向极为关注。此前，欧美一般通过竞拍方式来分配无线电频率，但日本认为“公共无线电频率不适合竞拍”，迄今为止没有实施过类似的拍卖。那么，日本能否在行政刷新会议的要求下，实现无线电频率拍卖呢？
在2011年11月21日召开的座谈会上，日本行政刷新会议要求提前实施频率拍卖制度。“只要努力，就很容易进行拍卖”，日本政府代理政调会长仙谷由人听取日本总务省的汇报之后，认为总务省“将在2013年以后实施拍卖”的计划让人无法接受。日本总务省解释说，实施竞拍制度需要修改无线电频率法，从目前日本国会立法的状况来看，实施这一制度至少需要1～2年的准备期。
座谈会原本是要探讨第4代移动通信系统(4G)的频率分配问题，但日本行政刷新会议提出“2013年实施频率拍卖是否太迟”的疑问，并希望提前实施900MHz频段和700MHz频段的竞拍。
对此，日本总务省有自己的解释。900MHz频段、700MHz频段是无线电频率最易于应用的频段，被称为“黄金带宽”。欧美均将该频段用于移动通信，由于智能手机快速普及，无线电频率不足问题凸现，所以应该尽早进行分配。为此，2011年5月无线电频率法作出修改，计划调整目前使用900MHz频段的无线“MCA”、电子标签等的频率。如果现在就开始实施竞拍，那么移植工作将中止，还会对通信运营商的设备投资计划造成很大影响。
那么，为何日本行政刷新会议坚持尽早实施拍卖呢？一大原因就是，通过竞拍来增加财政收入。美国2008年实施的700MHz频段竞拍，实现了约190亿美元收入；德国2010年实施的新通信标准“LTE”拍卖，也有约44亿欧元的进账。急于获得地震灾后重建财源的日本政府，早就看中了无线电频率拍卖这块“大蛋糕”。
日本实施无线电频率拍卖，条件究竟是否成熟呢？
还是先从历史说起吧！从2000年前后欧洲进行的3G频段竞拍中，可以看出无线电频率拍卖存在的一大问题。英国和德国等实施拍卖，投标价格总额按日元计算超过了10万亿日元，压榨了参与投标的通信运营商。结果，尽管成交，但通信运营商由于资金不足，设备投资陷入停滞。由于当时恰逢美国IT泡沫破灭期，此项拍卖在欧洲成为了加速泡沫破灭的助推器。
当时的拍卖方式也存在问题。在欧洲，手机无法跨国使用就没有多大意义。但由于各国政府各自分别实施竞拍，一旦某个国家的无线电频率实施竞拍，邻国的无线电频率也需要进行竞拍，由此不断抬高投标价格。结果导致各通信运营商不得不支付巨额成交费用，一些运营商甚至称，“如果事前知道成交总额的话，就不会参加投标”。
最近各国采用了被称为“同期多次竞拍”的拍卖方法，也就是拿出可分配的频段进行投标，运营商可以不止投标一次，成交前谁都可以出价，实施多次竞拍的方法。一次性投标的话，有可能发生暗中串通，用这个方法就可以得到规避。因此，预计日本也将在4G频率拍卖中采用这一方法。
无线电频率拍卖的另一个问题是投标支付金额应该归谁所有。已经实施竞拍的欧美各国大多是纳入普通财政收入，日本行政刷新会议也认同“应该作为普通财政收入收归国库”。只不过，美国将部分费用用于扩充数字广播的移植费用等，英国将部分费用用于监视非法无线电频率，而韩国则全额纳入广播通信发展基金，用于振兴通信广播服务。由于日本现在征收无线电频率使用费，所以拍卖收入纳入普通财政收入较为妥当。
问题是以后无线电频率使用费用如何处理。由于日本一直以来没有无线电频率竞拍制度，是通过对通信运营商等无线电频率使用者征收使用费，从中挤出了通信和广播的技术开发以及监控非法无线电频率等的费用；通过有差别地征收无线电频率使用费用，从而使频率分配产生了竞争机制。但一旦开始拍卖，其收入的用途不同，不能排除发生重复征收费用的可能。
不管无线电频率使用费的金额是多少都会产生问题。日本对无线基站征收相当于每部手机终端200日元的使用费，但是采用竞拍制度的美国无线电频率使用费仅为每部几日元，比日本便宜很多。从运营商角度来看，除了无线电频率使用费用之外，如果还产生拍卖费用，那一部分不得不转嫁给消费者，或将带动通信费用的上涨。
特别是，如果拍卖过程只考虑投标者资金能力的话，还可能会有其他行业或者外资企业的新运营商参与进来。对此，欧美设置了15～20年的牌照期限，运营商可在此期间回收竞拍投资，但如果其间业务经营不善，也可能发生转卖业务造成牌照转移的情况。通信业务是国家的重要基础设施，需要事先研究好对策，阻止以不当形式占据无线电频率资源。
对于无线电频率的拍卖，运营商普遍希望实施便于开展通信服务的政策，使用者则普遍希望有降低通信费用的措施。所以，日本总务省希望在这些课题解决之后，计划在2012年春向国会提交实施拍卖的无线电频率法修正案。这样，日本或许是最后一个拍卖无线电频率的发达国家。
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