编译：中国贸促会电子信息行业分会 王健

　　【导语】2008年，贝尔斯登倒闭、雷曼兄弟破产、美林被并购、摩根士丹利和高盛放弃独立投行身份，美国金融危机全面爆发。2009年初，奥巴马总统一上任便宣称，将锐意变革以“再造美国”。从客观形势和其竞选承诺及个人理念看，奥巴马的新政会围绕“整肃金融、刺激经济、长考财政、护卫美元”四条线索展开。作为奥巴马新政的重要内容，金融改革能否成功对于防范未来金融风险具有重要意义。本文在梳理美国金融改革进程的基础上，对其金融改革的成效和前景进行了评估。

　　美国拥有世界上最发达的金融市场，金融系统全球影响力构成美国经济实力的重要依托。然而，此次金融危机率先在华尔街爆发，把美国金融系统内部组织架构、激励机制、监管方面存在的问题暴露无遗。无论是从未来避免发生类似危机着眼，还是从维护并发展美国未来金融优势考量，美国当局势必着力整肃金融业并推动金融改革。

　　一、美国金融危机的两阶段演进

　　布什与奥巴马政府各自代表的政党价值理念和政治立场有所不同，与这次危机不同阶段关系以及在其中的具体责任也不同，他们金融改革的设计思路和重点也必然各有特点。

　　1、布什政府的金融改革

　　布什政府财政部早在2008年3月就发布了《现代金融监管结构蓝图》(Treasury's Blueprint for a modernized Regulatory Structure)，针对当时危机前期暴露出来的金融系统问题，从短期、中期和长期三个维度提出了一系列监管改革建议。

　　短期建议主要包含三方面内容：一是扩大总统金融市场工作组的协调职能。建议将总统金融市场工作组职能范围扩大到包括降低系统性风险、提高金融市场的健全运作、促进消费者和投资者保护等诸多方面。建议将该工作组成员扩大至联邦存款保险公司、存贷机构监管办公室等其他监管机关。二是成立按揭发放委员会。建议成立一个新的联邦监管机构——按揭发放委员会，统一美国的按揭贷款评估和市场准入制度，并确定何种类型的按揭贷款可以被证券化。三是美国联邦储备委员会对非存款机构提供流动性支持的过程应透明、谨慎并附有条件。美联储在向非存款机构提供资金时，要准确和明晰地了解机构的真实情况，通过现场检查或者其他手段加强对这些机构了解。

　　中期建议主要包含五方面内容：一是取消储蓄协会宪章。由于联邦储蓄协会宪章的管辖范围与国民银行宪章发生重合，建议在今后一到两年内，由国民银行宪章吸收联邦储蓄协会宪章内容，同时撤销储蓄机构监理局，将监督存贷款机构的职能移交给负责监督商业银行的财政部货币监理署。二是确定州注册银行的联邦监管机关。由于参加联邦存款保险的美国州注册银行受到联邦和州层面的双重监管，《蓝图》建议简化参加联邦存款保险的州注册银行的联邦监管机关，选择美联储或选择联邦存款保险公司作为其主要监管机关，避免监管重复。三是由美联储监督支付与结算体系。由于美国一直没有一个统一的、专门针对支付和结算系统的法律制度及对应的监管机关，因此支付与结算体系存在风险隐患。建议应以美联储作为重要的支付结算系统的主要监管机关。四是设立联邦保险监管机关。为了提高金融监管的效率，建议设立一个联邦的保险监管机关，来规范目前保险业基本不受联邦政府监管的情况。五是合并期货与证券监管。现代社会中，期货产品和证券产品经常具有相似的特征，将期货市场与证券市场分立监管，不利于现代金融产品的创新和发展，建议合并证券交易委员会和商品期货交易委员会，对期货与证券业务进行统一监管。

　　此外，由于功能监管模型存在诸多问题，《蓝图》设计了一个远期目标监管模型。在这个模型下，金融监管结构也是三个，分别是市场稳定监管机关、审慎金融监管机关和商业行为监管机关。《蓝图》认为，通过确定合适的监管目标，金融监管机关可以更好地适应多变的市场环境以及鼓励创新和企业家精神，但同时强调目标监管模式，旨在展开关于美国监管架构及其目标的讨论，并非意图立即改变当前各监管机关的权限。

　　从《蓝图》的整个内容上看，金融监管改革主要是基于目前监管体系的修补，对于重复监管以及监管漏洞进行完善，监管模式变革仅仅作为一种长期建议被提出。从整体上看，《蓝图》推荐的是一种宽松金融监管模式，对于在这次危机中暴露出较多问题的大型金融机构和对冲基金等的监管没有本质的变化。

　　2、奥巴马政府的金融改革

　　奥巴马就任后，美国金融系统形势仍不容乐观，银行业整体亏损严重，倒闭数目激增。据英国《金融时报》2009年2月11日报道，IMF估计目前美国由信贷资产导致的潜在损失总额高达2.2万亿美元，在2008年10月所估计的1.4万亿美元基础上增加了1/3以上，相当于美国全年GDP的1/6。而根据美国联邦存款保险公司(FDIC)的官方数据，2008年有25家银行倒闭，相当于此前五年总和，2009年仅一个多月又有9家银行倒闭。

　　考虑新政府在危机阶段接手的形势，奥巴马新政“整肃金融”势必包含两个层次内容和议程：一是采取必要救助措施防范控制金融危机继续恶化和发展，二是对金融系统进行深层改革，避免未来发生类似危机。面对银行坏账增加可能引发新一轮冲击波的现实风险，继续实施有效救助无疑应是奥巴马新政府当务之急。这就不难理解，美国新任财政部长盖特纳2009年2月10日公布《金融稳定计划》(Financial Stability Plan，FSP)，为何把缓解银行与企业流动性困难和控制危机局面放到优先地位。

　　《金融稳定计划》最重要内容是为银行充实资本金，清理不良资产，并鼓励银行增加信贷业务，以解决当时市场担忧的银行大量倒闭导致金融系统再次“大出血”的潜在危险。该计划拟建立一个规模在5000至10000亿美元的公私投资基金(Public-Private Investment Fund)，以帮助金融机构清理不良资产。其次，该计划拟建立一个金融稳定信托(Financial Stability Trust)以管理政府对金融机构的投资，同时要求银行进行综合压力测试以控制风险。此外，该计划还包括继续购买抵押支持证券以压低利率并避免大规模违约行为，降低小企业融资成本从而帮助其克服流动性困难等。

　　在应对金融危机又一次冲击波的部署大体就绪之后，奥巴马政府开始转向解决金融系统综合改革问题。2009年3月26日，盖特纳财长在国会听证会上指出：“为了解决目前的问题，我们需要综合性的改革——一套新的规则而不是小修小补。新的规则必须更加简单有效地维持整个系统的稳定、保护消费者和投资者、鼓励创新并且随着金融市场的变化而发展。”他认为金融改革应体现四个方针：防范系统性风险、保护消费者和投资者、消除监管结构中的漏洞以及加强国际合作。

　　盖特纳财长在听证会上着重阐述了金融系统性风险监管这个最重要议题涉及的六部分内容和思路。首先，成立一个对具有重要系统性影响力机构以及重要支付和结算系统进行独立监管的机关。其次，监管机关对具有重要系统性影响力机构的资本充足率计算应采取更为保守和稳健的做法，并对其提出更为严格的流动性风险、交易对手风险以及信用风险的管理要求。第三，对于资产规模超过一定界限的对冲基金必须到美国证券交易委员会(Securities and Exchange Commission)登记，履行信息披露义务并积极配合监管部门审查。第四，加强对场外衍生品市场的监管，所有参与场外衍生品交易的交易商都将被归类为可能造成系统性风险的金融机构，所有标准的场外衍生品交易合约都必须通过指定的中央交易对手进行，而非标准的场外衍生品交易合约则都必须向指定的托管机构进行汇报，遵守更为严格的文件归档、交易确认、净额结算、抵押、保证金以及交易终结的监管要求。第五，加强对货币市场基金的监管以提高其在面对大规模赎回情况下的稳定性。第六，建立一个非银行金融机构清算中心，以避免那些大型金融机构破产时，对金融市场以及整个经济带来严重的冲击。

　　(未完待续)

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