编译：中国贸促会电子信息行业分会 王健

　　2009年6月17日，美国财政部向国会提交了一份改革方案《金融监管改革——一个新的基础：重建金融监管体系》(Financial Regulatory Reform – A New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation)，又称《监管改革白皮书》(the White Paper on Regulatory Reform)，其中一些重要内容与3月底财长国会听证陈述的改革思路一脉相承。

　　鉴于危机前对某些金融交易和机构监管不力对酿成危机负有责任，《白皮书》要求资金规模超过一定限度的对冲基金在美国证券交易委员会登记，履行信息披露等方面的义务，同时加强对场外衍生品市场交易以及货币市场共同基金的管理。对于银行和银行控股公司而言，《白皮书》在资本充足率、风险管理等多方面提出了更为严格的要求。《白皮书》建议成立消费者金融保护署(Consumer Financial Promotion Agency， CFPA)，负责确保包括房屋按揭、车贷和信用卡贷款等金融服务的各项条款的公平透明，并恰当地以书面形式提供给消费者。《白皮书》在建立非银行金融机构清算中心以及国际合作方面也作了相应规定。

　　此外，美联储地位调整也是白皮书的重要内容。《白皮书》赋予美联储监管系统性风险职能，把银行、证券、保险、基金等可能潜在显著影响系统性风险的大型金融机构都纳入美联储的监管范围。同时，美联储还被推荐拥有对系统性重要(systemically important)的支付、结算交易进行监管的权限。《白皮书》还规定：在紧急情况下，美联储如果要为非银行金融机构提供流动性，必须获得财政部的书面许可(根据Federal Reserve Act, Section13(3)，美联储不需要财政部的书面许可)。

　　《白皮书》引起了多方评论，尤其是美联储在未来金融监管体系中的职能设计引发较多质疑和批评。参议院银行委员会主席多德表示，美联储在过去十年的糟糕表现让他以及其他立法者在这个时候对其没有太多信心。这是由于美联储没能成功阻止次级房贷及其他危险房贷的发生，且其政策也是引起危机的原因之一。此外，多德还表示，赋予美联储新的职责来监管系统性风险，可能也会影响美联储的独立性，与美联储保持低通货膨胀水平的目标发生冲突。

　　面对来自各方的不同意见，奥巴马总统于2009年9月14日在纽约发表演讲。奥巴马指出，当下金融改革主要致力于三个方面：首先，通过成立消费者金融保护署(CFPA)来落实各项消费者保护措施。其次，是消除监管体系中的漏洞，防止危机重演。尽管目前的方案中，美联储的监管范围相当广泛，但也将设立金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council， FSOC)，加强信息共享。最后，通过加强国际合作进一步防范金融风险。

　　经过近半年的争论与磨合，2009年12月11日，美国众议院通过了新的金融监管改革法案，其核心综合了两大要素，一是赋予政府更大权力监控金融体系系统性风险，即扩大美联储权力，同时成立跨部门的金融服务监管委员会(Financial Service Oversight Committee)；二是成立消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency)，以保护消费者和投资者不受不当金融行为损害。

　　金融服务监管委员会又称金融稳定委员会(Financial Stability Committee)，其成员构成横跨美联储、证券交易委员会、商品期货交易委员会、联邦储蓄保险公司等监管机构，由财政部长统一领导。该机构的主要职责在于严防金融体系受到的潜在威胁，其部分权限的设定也较为激进。新监管机构的另一大亮点是“破产清算基金”的建立，防止超大型金融机构破产对整个美国经济造成损害。在雷曼倒台、美林遭变卖之前，很多投资者对国际投行的印象往往是“大而不倒”。但随着华尔街五大投行的悉数“出局”，人们对投行的信任度也在降低。根据这部新法案，“破产清算基金”的规模为1000亿美元，由政府认定的具有系统重要性的金融机构出资，以供这些金融机构出现倒闭风险时，政府及时提供救助以防止触发系统性风险。这项新政策同样包含更为激进的条款，即金融监管机构可以在金融机构账面资本充足、运行良好的情况下，为防止潜在的系统性风险对其强制分拆重组。也就是说，事后的补救已很难满足金融形势的需要，只要怀疑某金融企业可能成为“害群之马”，就要及时消除隐患。

　　此外，美国政府还将把目前分散于美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构手中的涉及消费者权益保护的职权，统一集中到新成立的消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency)，避免各个机构之间的权力重叠和低效，解决此前存在的“系统性风险”。这种“化零为整”的方案确有其现实需要，便于对“混业产品”进行监管，以方便投资者识别金融机构产品风险。

　　众议院金融改革方案通过以后仍不断有新改革建议提出。奥巴马2010年1月21日在公开演讲中提出了两项新的改革内容。一是对大银行的规模和业务范围实施新限制，把限制金融机构的规模及其交易活动作为减少银行家冒险行为的方式之一，以阻止另一场金融危机的发生。这项提案将成为金融监管体系全面整改计划的组成部分，在其内容中，明确禁止银行仅为自身利益而运作职业式证券交易或在对冲基金及私募股权基金中进行投资。二是规定有关单一金融机构在存款市场上所占份额不得超过10%规定拓展到非存款资金等其他领域，以限制金融机构的增长和合并。奥巴马最近还要求大型金融机构缴纳金融危机责任税，包括最近多项提议对美国大型金融机构征收数以千亿美元特别税。

　　经过长期的沟通与协调，参议院于2010年5月20日通过金融改革法案。此方案与去年年底众议院通过的方案有所不同，特别是加入了甚为严厉的“沃尔克法则”。在参议院通过的方案中，“沃尔克法则”的“精神”得到了采纳。不仅如此，由民主党参议员布兰奇·林肯提出的剥离银行互换交易柜台的条款也写进了参议院方案，该条款将有效削弱华尔街的盈利能力。

　　两院金融改革方案存在一定差异，因此需要通过进一步协调后再由参众两院进行投票。经过一个多月的努力，2010年6月30日和2010年7月15日，众议院和参议院先后通过金融改革合并版本，并于7月21日由奥巴马总统签署生效，主要要点如下：

　　第一，成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有10名成员，由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。第二，在美联储下设立新的消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。第三，将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管，大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。第四，限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。第五，设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。第六，美联储被赋予更大的监管职责，但其自身也将受到更严格的监督。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。第七，美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务，美联储有权加以干预和阻止。

　　二、美国金融改革前景

　　经过两年多的努力，美国金融改革方案终于得以通过。通过对不同时期版本的对照，我们发现其改革的核心思想是全面化和系统化，具体地说：第一，强调“无盲区、无缝隙”的全面监管理念，在市场方面将场外市场纳入监管范围，在机构方面将对冲基金纳入监管，在金融产品和服务方面强化了对资产支持证券(ABS)和其他金融衍生产品的监管。第二，加强对具有“系统重要性”金融机构的监管，改革方案赋权美联储监管规模较大、关联较深的以商业银行和投资银行业务为主的金融控股公司、大型保险公司等一切可能对金融稳定构成威胁的企业，并通过维持较高的资本充足率，限制高风险投资和过多提高杠杆率等措施，维护金融市场的稳定。第三，着力解决金融监管机构之间的协调与制衡问题，改革方案提出的设立金融服务监督委员会将有助于解决此前监管效率低下、监管重叠和监管真空并存的弊端。第四，构建更为完整的投资者和消费者保护体系。第五，确立政府在危机处理中的核心地位。第六，提高国际监管标准并促进国际合作，改革方案共提出了11项具体举措，通过这些措施，美国可以继续巩固其在全球金融政策协调中的领导作用，并增强国内政策与G20共识间的一致性。

　　然而，为通过改革法案，奥巴马政府也有妥协：一是“大而不能倒”的问题没有得到适当解决；二是对大型金融机构监管更为有力的“沃尔克规则”被大大稀释；三是对衍生品交易的限制没有意义；四是没有解决银行家薪酬机制扭曲的问题；五是没有对“两房”进行改革。这些妥协使得改革的实效大为缩水。

　　不仅如此，金融改革法案尽管已经通过两年有余，但相关配套细则的推出却非常缓慢，极大限制了改革法案的监管效果。根据监管机构的统计，整个金融监管改革法案需要制定的细则多达243项，但目前已制定细则不足一半。细则的推出需要进行大量的研究、讨论、听证、反馈等细节工作。然而，除了这些相对容易的程序性工作，金融改革法案在未来的实际推行中还会遭遇更复杂、更艰难的挑战。

　　首先，党派斗争是一道难以逾越的难关。金融监管改革法案从提议到出台历时近两年之久，美国政党内部对此分歧非常大。共和党认为过度监管会增加金融机构的负担，以至于许多共和党议员都在该法案上投了反对票。此后，共和党在去年中期选举掌控众议院后也多次威胁要废除这一法案。

　　其次，华尔街等强大利益团体会千方百计进行阻挠。华尔街大型银行受金融监管改革法案影响最大，因为增强监管会直接压缩它们的利润空间。华尔街一直以来就对改革法案非常不满。2011年6月，摩根大通银行董事长兼首席执行官杰米·戴蒙公开向伯南克质疑监管过多会阻碍经济复苏和影响信贷能力，并引发华尔街同行对政府监管群起而攻之。

　　第三，金融监管改革法案涉及的监管机构达到20多家，如何协调关系也是一个难题。该法案很多领域授权的是多部门联合监管，比如场外衍生品市场、证券类掉期属于证交会监管，其他普通掉期交易归商品期货交易委员会监管，两者共同监管混合型掉期。另外，部分新旧监管规定之间存在较大分歧甚至冲突，需要较长时间的磨合。

　　从法案诞生之初的“难产”，到现今有限的实际成效，再到可预见的重重挑战，这一美国有史以来最严厉的金融监管改革法案的实施注定要经历一个复杂而艰难的过程。新的监管改革对增强金融体系防御能力的效果有待考察。尽管如此，金融改革法案的推行对于美国金融市场的稳定仍然具有积极意义。

　　(未完待续)

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