美国金融改革镜鉴(三)
编译:中国贸促会电子信息行业分会 王健
三、美国金融改革对中国的启示
1、坚持资本市场的市场化发展
纵观整个金融监管改革法案的内容,我们可以发现其中充满了对市场经济的尊重。立法者给自己的定位十分明确,即在行政监管和市场化手段二者之间寻找恰当的平衡。因此,他们制定规则时更多地参考专家、企业和普通公民的意见;要利用信息披露来告知消费者拥有哪些选择,而不是限制他们的选择。这还意味着,政府即便行使行政职权进行监管,也要像企业经营那样,把更多监管工作用市场化手段或者有利于企业经营发展的方法去做。
这在整个法案的内容中有多处体现:一方面,尽管根据法案所成立的金融稳定监督管理委员会职权大的惊人,有“先发制人”的监管授权,即在三分之二多数投票通过后,可批准美联储对大型的金融机构强制分拆重组或资产剥离,以防范可能的系统性风险发生。但这种监管手段并非纯粹的行政手段,而是市场化的监管手段。另一方面,打破金融机构“大而不倒,不能倒”的神话。在事前预防方面,法案建立了新的系统风险监管框架,以便美联储能够对所有具有系统重要性的银行和非银行机构进行监管。在事后处置方面,鉴于雷曼破产的惨痛教训,该法案对联邦储蓄保险公司破产清算进行授权。法案具有在极端情况下对某些被认为“大而不倒”的大型金融机构进行破产清算的安排。受此种安排约束的机构主要是对金融系统的稳定具有重要性的银行控股公司、非银行金融公司等。同时,法案规定,此种清算安排仅在为维护美国金融系统的稳定而必须对问题金融机构进行有序清算安排等极端情况下才适用。实际上,这一规定进一步深化了金融市场的市场化程度,使得金融改革更加彻底。
2、进一步强化金融市场透明度原则
法案在金融监管改革措施体系设计上进一步贯彻了金融市场透明度原则,将信息监管作为核心的监管方式。
美国政府秉持防患于未然,“早把关”胜过“晚救火”的思路,对金融衍生品市场的透明度、对冲基金和私募股权基金等这些高杠杆比例、灵活复杂的金融产品和不透明的场外市场,都设置了适宜的信息披露规则。
而对于信用评级机构,为了防止“待价而评”,也要求对评级机构所采用的评级方法、历史评级记录等信息公开。前车之覆,后车之鉴,20世纪30年代的金融大萧条使得美国在资本市场进行制度创新,其中的核心之一是信息披露。在这次应对金融危机监管改革中,理论界和实务界进一步规范和强化信息披露监管。实践证明,信息披露成为维护金融市场健康发展,保护投资者合法权益的重要制度,它是资本市场监管制度的基石。信息披露不仅仅是公开发行时期的信息披露,而且还包括发行后的持续性信息披露,其要确保所有人都能像任何一位个人一样良好地获得信息。它要求防患于未然,因此也有效率且成本低。而且,它也降低了市场本身的成本。
3、加强金融消费者权益保护的法制体系
从比较法的背景来看,其实很多发达国家对金融消费者提供的保护都十分完善。如英国金融服务局早在2006年10月出台的新的金融机构《业务原则》,其中的11条监管标准中有5条是关于保护消费者权益的原则。在日本,为解决金融服务者与购买投资性金融商品的消费者之间所存在的信息不对称问题,日本《金融商品销售法》要求金融服务者对消费者尽说明义务,如果服务者没有尽此义务而导致消费者招致损害,需要承担侵权赔偿责任。另外,日本金融法制领域还存在金融服务者服务行为的适合性原则。
这种量身定做的制度体系提高了金融服务者的注意义务标准,能够保证他们在工作中勤勉尽职,依法而为。对于中国来说,我们要根据自己的国情,从以下方面建立和完善金融消费者保护制度。
首先,建立统一的金融消费者保护机构和统一的法律保护体系。
其次,强化金融产品销售者的信息披露义务。信息不对称是金融市场重要特征之一,为可克服这一缺陷,平衡交易双方的地位,只有在信息披露方面做好功课。对此,有观点提出要全方位的和全程的信息披露。全方位信息披露侧重强调信息披露在内容上的广度,而全程信息披露强调的是信息披露在时间上的长度。只有在这两方面从严要求金融机构,才能使信息披露制度落到实处,发挥其应有的作用。
再次,完善金融侵权诉讼法律制度,让金融消费者权益保护真正有程序的保障,使得保护金融消费者权益的法律制度成为“有牙齿的老虎”。
最后,区分金融消费者的层次,借鉴美国的投资者适当性制度。对此,中国证监会2005年颁布的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》已有规定,不妨可以将此成功经验推广运用到整个金融领域。
4、构建中国与世界其他国家金融监管的协调机制
在金融监管政策的国际协调方面,法案做出了充分应对,以响应日益加剧的金融全球化趋势。事实上,在金融领域,在金融全球化和国际化不断深化的今天,没有所谓的“一枝独秀”,而只有“万木同春”,任何一个国家的金融市场都不是孤立的,而都是以不同的方式紧密联系在一起,这就决定了金融监管也不是一个国家的孤立的监管,而是各个国家之间,各相互密切联系的经济体之间的共同监管。
对中国来说,完善中国与世界其他国家金融监管的协调机制是防范系统性风险的有益渠道,也是促进中国金融市场政策和制度与国际接轨,推动中国金融市场化和法治化的有效措施。构建与世界其他国家金融监管的协调机制可以从以下途径进行:一是按照国际货币基金组织和世行的标准建立金融部门评估规划。由于金融部门评估规划符合国际金融领域所要求的宏观审慎监管原则,且对一国金融体系的脆弱性和系统性风险都有较好的监测作用以及指导作用。因此,中国需要加强与国际货币基金组织和世界银行的合作,完善和发展我国的金融部门评估规划。二是积极推进中国国内金融监管标准,并与国际监管标准进行接轨。2008年国际金融危机发生之后,世界主要的金融发达国家的金融监管改革方案中均提出加强国际金融监管标准的建议。我国也应借此机会提升金融监管标准并与国际监管标准接轨,利于维护国家利益、维持金融体系稳健性。
(完)
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