编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心

　　由于近期欧洲一些国家重新燃起对产业政策研究的兴趣，所以本文主要研究和总结早期欧洲产业政策的经验。二战后，欧洲产业政策经历了两个阶段。第一阶段始于20世纪60年代，在这一阶段，一些欧洲国家的政府，特别是英国和法国，采取了一系列措施，试图打造能带动国家经济健康发展和引领产业走向的大型领军企业。这一时期，高技术产业中的航天和计算机行业被列为重点产业。对于这些高技术产业的关注，希望缩小欧洲同美国的“技术差距”是重要原因之一。当时还有一个理念广为流传，就是认为“规模”是国际竞争力的关键。

　　总的来说，第一阶段的政策干预是不成功的。政策制定者似乎过分强调了市场失灵的风险和成本，同时低估了政策失灵所带来的风险和成本。当时还有一个错误的假设，即一个国家需要某些特定的技术，而获取这些技术需要集中规划，而不是通过竞争的市场。但别忘了，错误的产业政策会给纳税人带来较高的成本。

　　第二阶段始于20世纪80年代。当时，英国率先从“重点扶植”的产业政策向“一视同仁”的产业政策转移，旨在改善所有企业的经营环境。无论是在国家层面还是整个欧洲层面（通过单一市场计划），都越来越强调竞争。政府对于产业的扶持力度减弱了，以前受到保护的行业如电信和电力部门也进行了部分的私有化。同时，欧洲建立了新的秩序和制度，即框架项目（Framework Programme）和欧洲研究协调机构Eureka,其目的是促进欧洲在研究领域的政府间合作。

　　20世纪90年代中期，信息技术的发展使美国的生产效率迅猛提高，这让欧洲国家的政府重新思考自己的产业政策。欧洲国家政府的政策是鼓励基于美国模式的高技术企业的成长，从而带动风险投资产业的发展，使年轻的公司接触股票市场变得更加可行。

　　尽管在21世纪初期，欧洲取得了一些进步，但是同美国的生产率还存在很大的差距，在信息技术和生物技术等高科技领域，欧洲的企业落后于美国同行（航空航天产业的“空中客车”是个例外）。由于制造业向中国和其他新兴经济体转移，在欧洲引起越来越多的对“去工业化”的顾虑。

　　2008-2009年的金融危机，加剧了欧洲国家的忧虑，欧洲国家纷纷向处于水深火热中的汽车制造等产业提供短期援助。同时，政府也在考虑，就长期而言，是否需要一个更加激进的产业政策。有些经济学家建议出台一个针对具体部门的复兴政策，以避免再犯以前的错误。

　　本文中所描述的事件，会让我们对政府通过直接干预来提高竞争力，以及政府选择优势技术和产业的能力产生怀疑。文章的主要结论是：产业政策应该是横向的，而不应当局限于某一部门，产业政策还需要与其他的政策和制度相结合，以鼓励竞争、激发创新，从而促进产业发展。

一、简介

　　二战以后，西欧的产业政策经济了两个阶段，现在处于第三个阶段的初期。在第一阶段，政府试图通过有目的的直接干预政策，来推进产业进步和企业发展。为此，政府采用了不同的政策工具，如向研究与开发提供补贴、有选择的政府购买，以及促进企业兼并等。

　　第二阶段始于20世纪80年代，一直持续到21世纪初期。在这一阶段，政策向横向政策转移，目标是改善所有企业的商业环境，并且更加依赖竞争。在这一阶段，欧盟范围内的经济深度融合：阻碍跨境贸易和投资的障碍被取消；电力和电信等国家控制的行业实现了部分私有化；政府对于本土企业的保护和支持能力受到限制。

　　面对2008-2009年的国际金融危机，欧洲国家的政府不仅对银行进行资金支持，也对其他产业，主要是因需求下降而受到严重影响的汽车产业给与财政支持。政府的这些行为看似是对特定行业采取的特殊措施，但实际上体现了政府帮助和挽救对国家至关重要的产业的强烈意愿。在金融危机之前，制造业向中国等新兴国家转移，引起国际劳动力分工发生变化，导致欧洲各国政府对欧洲产业部门是否有能力进行相应的调整产生疑虑。这一点似乎在证明，政府的参与对加快知识密集型产业的发展，以应对低人工成本国家所带来的挑战十分必要。

　　如何定义政府的角色，以及如何在横向的产业政策和针对部门的产业政策之间寻找平衡，是大西洋两岸国家争议很大的话题。本文的主要内容是回顾二战以后欧洲产业政策的演进过程。文章将从国家层面（主要是英国、德国、法国）和欧洲层面来探讨产业政策的走势，并通过美国、日本以及欧洲的经验，总结出成功的经验和失败的教训，看看哪些政策在现有形势下是有效的。

　　定义

　　定义产业政策可以有多种不同的方法。本文中，产业政策是指政府为了达到产业效果而采取的措施，这些措施所产生的效果不同于市场发挥作用所产生的效果。这些措施可以是横向的，即对所有行业中的企业产生影响，也可以是针对某些特殊行业或者企业的。

　　对于后者，即针对某些特殊行业或企业，所采取的措施包括：通过政府支持，促进新生工业或者刚起步的工业的发展，使它们具有良好的盈利能力，并且在国际上具有竞争力；对于能够创造大量就业和出口的产业、与国防相关的产业，以及可以向全社会提供技术的产业，政府提供支持进行重新调整和现代化改造；通过政府引导的合并，形成国家级领军企业；对处于困境的企业进行援助。

　　此外，产业政策和技术政策紧密相关。技术政策指政府采取的，能够鼓励先进技术发展和使用的政策和制度。这里，政策工具可以是横向的，即影响所有企业的，例如对于科学和研究的税收激励，也可以是针对具体的某个产业，例如对生物技术和信息技术所采取的产业政策。

　　本文把产业政策和技术政策放在一起考虑，是因为产业政策和技术政策的目的都是提高产业的整体业绩，并且在二战之后，欧洲一直在广泛采用产业政策和技术政策相结合的方法。

　　采用产业政策的理论根基是应对市场失灵，大多数经济学家认为，政府对于基础科学研究（主要在大学和公共实验室）的资助，是由于市场中私有企业的竞争往往不能产生对于研究的足够的投资。即使存在有效的专利系统，成功的研发人员往往不能得到其发明所带来的全部好处；他们的发明成果与消费者和效仿者共享。所以，基础研究所带来的社会效益超过了私有企业对于开发研究的收益。对于产业政策争论的一个中心问题是市场失灵多大程度上能证明政府的干预政策，对于创造或者扩大潜在的对于经济有价值的、私人企业往往不愿意对其进行投资的产业的合理性。其他影响产业业绩水平的政策，并且在某种程度上同产业政策重叠的政策，包括竞争政策、贸易政策以及教育和培训政策。在国际贸易准则规定的范围内，政府可以选择给与内部竞争和来自于进口的竞争的程度，来刺激产业效率增长，政府也可以规定外国公司在本国所扮演的角色。对于教育和培训，每个国家对于技术人员的供给和组织结构各不相同，大学对于提供劳动力的程度也不相同。在所有这些方面，国家政策至少可以像产业政策一样，对产业结构和产业的业绩水平产生影响。

二、第一阶段：20世纪50年代到20世纪80年代

　　1945年以后，欧洲政府面临的首要任务是修复并重建战争中损坏的经济。而要经历的长期挑战是借鉴和运用美国企业在二战前和二战中技术和组织创新成果，来提高生产率，使其更加接近美国水平。在钢铁行业，早期的优先领域是安装带钢热连轧机，美国为了给汽车制造商提供制造高质量的钢板，已经广泛采用了这项技术。无论这些企业是否为国有，大多数的欧洲钢铁公司都得到了资金上的支持，有些资金来自促进工厂进行现代化改造的马歇尔计划基金。

　　其他能够促进经济健康发展的基础产业，如煤炭、电力和铁路，在战后早期也得到了欧洲政府给予的支持。其中的一些产业由国家接管，并且在20世纪80年代到20世纪90年代的私有化之前一直都属于公有部门。

　　20世纪60年代，欧洲政府对于产业政策的积极性，部分原因是想缩小欧洲和美国之间的“技术差距”。欧洲的企业在航空航天和电子等高科技领域，同美国竞争者相比正在逐渐失去其领地，缩小这些差距需要政府的支持。同时，欧洲的一些传统产业，如纺织和造船业也受到来自低劳动力成本国家的重创。一些欧洲国家政府试图通过国家资助的精简计划，来放缓这些产业下行的速度。在1973-1974年石油价格高涨之后，为了修复受损的产业，产业政策的防御性变得更加明显。这段时期，由于钢铁以及化工行业的一些分支领域出现了严重的产能过剩，来自于欧洲国家政府和欧洲委员会的干预性的调整措施显得非常必要。

　　二战后30年，作为欧洲的三大国家，英国和法国是产业政策的积极执行者。在英国，这些干预政策主要在工党执政期间发生，而保守党的政治辞藻却是“不干预”。在法国，如在一战过后一样，政府负责经济重建的监督和给予资金支持。在法国历史上，政府对于产业的扶植由来已久，需要追溯到17世纪的Jean-Baptiste Colbert,。二战后，特别是20世纪60年代到70年代期间，法国政府对于“Colbertist”方式也比较推崇。由于英国和法国都面临失去其海外市场的威胁，它们采取积极的产业政策，也是想保持自己的世界强国地位。

　　（未完待续）

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