编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心

　　五、结论

　　本文中描述的一些事件使我们认识到，在产业政策领域政府不应该做什么。而至于政府应该做什么，这个问题很难回答。

　　虽然政府在第二阶段也犯了错误，但是错误主要发生在第一阶段，即20世纪50年代到20世纪80年代。这些错误是由于夸大了政府发现和纠正市场失灵的能力，并由此造成的以政治家的决策取代企业家和商业经理的决策。此外，没有意识到欧洲国家不可能在所有产业和技术的竞争中取得胜利。通过政府政策引导和扶植来创造竞争优势的方法，基本上是不成功的。政府对于处于危难境地的产业的干预政策产生的效果不大，而且还阻碍了资源流向更切实可行的部门。

　　在本文中讨论过的三个国家，英国在第一阶段犯的错误最大，并且深受其害。表现最好的是西德，西德对于干预性政策谨慎使用使其免受损失。法国的表现适中，它的Plan Calcul的沉重代价被核工业和电信产业的成功效果所抵消。法国政策的一个弱点是对于国家领军企业的执着，虽然创造了一些实力较强的企业，但是对于资源的配置产生了不利的影响。

　　第二阶段，即20世纪80年代到21世纪初期，政策从有选择性的政策向横向政策转移。更加开放和更具竞争力的欧洲市场，加之对于政府保护本国企业的能力的严格限制，促使企业不断提高生产效率并把精力和资源集中在能够给它们带来较高收益的业务上面。

　　欧洲产业的重新组建也受到激烈的国际竞争的影响，以及资本市场的变化所带来的要求更高的投资者和更加恶意的收购，以及对股东价值的追求的影响。毫无疑问，对统一市场的进一步推动改善了欧洲的经济绩效。根据欧盟委员会的测算，头二十年的改革永久性地使欧盟GDP提升了2%左右的水平，拉动就业1.5个百分点。但是，正如OECD在2009年所指出的，如果单一市场更加完整，由此带来的利益至少还会加倍。特别是服务业，在欧洲内部的竞争壁垒仍然没必要那么高。这是自相矛盾的。正如欧盟委员会最近的一份报告指出，单一市场计划的主要受益者是制造企业，尽管制造业占欧洲经济的比例已经越来越小。

　　相比较而言，服务提供商继续受限于国家管制。“例如，创新性的小型数字服务公司不能进入单一市场，因此面临较大的发展困难。他们一般首先在本国市场导入自己的创新，然后进入美国市场，因为进入美国市场的成本并不比进入欧洲其他国家的成本高。这种情况正在欧洲产生大量的成本”。

　　正如大卫·恩考瓦(David Encaoua)等人主张，在同美国的面对面比较中，欧洲生产率落后、技术差距较大，是因为欧洲的破坏性创新——新公司对旧公司的取代，以及资源从低成长部门向高成长部门流动比美国更慢。特别是在高科技产业，美国有为数众多的中小企业，其中一些能够成长到挑战甚至取代现有者的地位。恩考瓦认为，解决办法不仅在于更激烈的竞争政策，而且还有其他供应端方面的措施，包括劳动力市场改革和强化高等教育体系。

　　选择性的产业政策不是改革议程的一部分。一些人发表了不同的看法，认为在面对来自中国及其他新兴经济体的竞争中，以部门为基础的政策能够在增强欧洲产业竞争力方面发挥重要作用。在最近的一篇论文中，三位欧洲经济学家呼吁结束“对自由放任洋洋自满”，在他们看来，这一理念导致好几个国家非贸易部门不受控制的发展，尤其是地产业，使贸易部门付出昂贵的代价。他们认为，欧洲

　　当局低估了专业化的威胁——最先进的国家集中于上游研发和服务，而将其他所有东西外包给新兴经济体。部门产业政策的概念应该被重新考虑，但并不是重复过去的错误。部门援助不是为了制造欧洲冠军，应该平衡分配给目标部门，而不是分配给一个或某几个特定企业。

　　如何选择产业？这一问题是产业政策辩论的核心。张哈俊(音译，Ha-Joon Chang)借鉴日本和其他东亚国家的经验，强调对目标产业的选择要“实事求是”，要考虑每一个国家的技术能力和世界市场形势。在他看来，如南韩等东亚国家的成功主要应归因于他们并没有试图取得太大进展这一事实。这些经济体过去处于追赶阶段，因此他们同西欧发达国家处于不同的状况。但是张相信，即使在发达经济体重，某些产业也存在较高的进入成本，导致企业无法进入这些产业，这时政府的支持起到关键作用。他将空中客车作为一个良好执行产业政策并取得成功的例子。

　　在欧洲，尤其是在法国，很多人希望空中客车模式能在其他产业复制。当空客A380这一超级巨无霸2005年在图卢兹首次亮相时，希拉克称赞空客是欧洲工业政策的胜利。“让我们追求空客(模式)在其他领域的成功”，他说，“让我们为未来能源、明天的交通和通信和未来的医药，努力实现同样的成功。以一颗真正的欧洲雄心，团结起来。”

　　没有人能否认，空中客车是欧洲同美国在高精尖领域的竞争中，产业能力能够势均力敌的一个了不起的示范。但这对欧洲纳税者而言成本极为昂贵，消费者收益却十分微弱。正如保罗·西布赖特(Paul Seabright)所指出，航空工业在经济和技术性质上的不同，使空客成为一个特殊案例。作为规模经济，固定成本是非常高的；变动成本随着产量的增加而大幅下降。不像计算机等其他高科技产业，消费者需求是比较容易界定的，相对稳定。西布赖特指出，“设计新飞机主要是在

　　砸钱，在给定乘客数量和给定运输距离的假定下，面临以合理的速度和安全性消耗最低燃料成本的挑战。自相矛盾的是，这样的行业基本相当于一个空白支票簿……也许这实际上就是成功的秘诀。”

　　移动电话是另一个值得学习的样本。如前文所述，GSM标准的建立在移动通信领域制造了一个欧洲范围的市场，以高质量和低价格为消费者创造了巨大的利益。芬兰的诺基亚是这一过程的获益者之一。在最近的麻烦产生之前，诺基亚一直被认为是欧洲在高科技领域为数不多的成功企业之一。

　　然而，根据克里斯托弗·帕姆伯格(Christopher)和佩卡·伊拉安提拉(Pekka Yla-Anttila)的解释，诺基亚的崛起并不是政府主导，或者说“挑选赢家”计划的结果。在1990年代，芬兰政府一直致力于创造一个鼓励投资知识密集型产业的环境，特别是对于信息与通信技术的投资。芬兰政府专注于教育、R&D和创新，其总体目标是使芬兰成为一个能吸引国际上有竞争力公司的国家。这些包括增加R&D的公共支出，提升国家科技局(贸工部的分支机构)在政府实验室和产业领域制定技术方案中的重要作用，该机构还促进公共研究机构和私营部门之间的合作伙伴关系。

　　对于产业部门制定政策需要注意的是，这些政策必须保持长期的一致性，而不是从短周期或者是出于政治上的考虑。帕姆伯格和伊拉安提拉的结论是，他们总体上判断，芬兰政策能够在激进主义和不干预政策之间找到一个平衡。政府的角色是在市场不能起作用的地方发挥作用，比如R&D、教育，以及创造和传达这样一个愿景：未来，国家力量不会对市场功能进行过多干预。

　　两位作者承认，芬兰政府政策的后果是，使芬兰过于依赖ICT行业，特别是依赖诺基亚。其面临的挑战是，要在受到强烈关注的ICT和其他分散的工业行业之间找到一个适当的平衡。最近几个月，诺基亚正在苦苦挣扎以适应市场的意外

　　变化。它对来自苹果和其他供应商在智能手机上的威胁的迟钝反应，导致其股票价格急剧下降，并遭受对其未来发展的质疑。

　　来自芬兰案例的更加广泛的问题是，政府掌控国家产业向某些技术领域发展的能力有多大，以及相应的可利用工具有哪些。一些人认为，政府也应该发挥企业家的作用。马里亚纳·马祖喀图(Mariana Mazzucato)运用美国经验，来支持她的说法——政府不能扼杀创新，应取消在创新体系中的影响，“(美国政府)在许多行业培育创新与活力，领先于私人部门”。美国国防高级研究计划局(DARPA)在发展美国计算机与半导体产业方面的贡献，就是一个很好的例子。她认为，如果能给予充足的资源，英国技术战略委员会应该扮演与此相似的角色。

　　美国在一些高科技产业的成功部分源于联邦政府的投资。但多数情况下，联邦政府的投资是出于军事目的，而非商业目的，此后在非军用市场成功的直接原因并不是美国政府的支持。例如，在半导体领域，国防部为美国公司提供了一个早期的市场，并与它们签订研发合同，以开发用于军事用途的设计，但是“在1950年代，大多数情况下，主要的技术成功是由公司利用自有资金，以及通过不同于国防部的途径取得的。”

　　在美国军用订单中止后的很长时期，美国计算机都一直保持了领导者地位，这要归因于美国环境中的其他方面，包括风投行业对新进入者源源不断的支持。在生物技术方面，美国政府唯一的一项支持是通过国立卫生研究院支持生物医学的研究，其他的支持则来自于研究院校、风险投资公司、专利办公室和监管机构。

　　通过对七个行业进行研究，大卫·莫厄(David Mowery)和理查德·纳尔逊(Richard Nelson)强调，新技术的演变存在不确定性。赢家和输家都是极难预测的，因此，政府将筹码压在特定的发展路径或者企业上的政策很可能失败。

　　但有一个例外，他们认为，当追赶一个明确的、可被评价和有针对性的目标

　　时公共政策会取得较好的效果。即使这样，日本在大型计算机上的经验表明，领导者提供的清晰目标可能被其他技术的追赶者所超越。“要达到目标，或者维持领导地位的唯一可行路径，是鼓励多元化和竞争。”

　　美国经济受益于政府对基础研究的支持和公共资助研究到产业的技术扩散的有效安排。但其他制度和政策，包括严格的反垄断政策和金融体系，是保持美国高科技产业获利的基础。事实上，大多数全球领先的互联网公司总部设在美国，部分原因是由于国防部对相关技术的早期发展。但是，正如肖恩·格林斯坦所言，互联网商业时代发挥了以市场为基础的美国式创新的力量，“一旦进入商业领域，互联网就成为令人眼花缭乱的各种应用的跳板，这是政府机构这些主办者所意想不到的。”

　　美国创新体系的一个特点是支撑体系长期发挥作用。在分析美国药品和生物技术的成功因素时，伊恩·科伯恩(Iain Cockburn)和斯科特·斯特恩(Scott Stern)指出，私人和公共实体在生命科学投资上的开支经过几十年时间才收回，才让新疗法在今天占据中心地位。“这些开支反映了一系列复杂设备和技术的循序渐进的发展，需要公众投资持续和相对平稳的支持”。

　　产业政策不是解决短期经济问题或政治问题速战速决的方法。在金融危机时期及之后所采取的决策表明，政府在萧条时期采取措施来保护公司员工的就业问题，并且通过政府采购向国家的供应商提供援助。在欧洲层面，一些迹象表明，对产业结构进行调整的国家援助规则再被更加灵活地运用，以给成员国更多行动自由。

　　虽然目前还没有出现撤退到欧洲堡垒的普遍迹象，但是一些新的歧视非欧洲公司的金融法规开始出现。也有一些关于公共采购新政策的建议，包括增加本身不具有互惠公开招标系统的国家的产品进入欧洲市场的难度。在国家层面，英国

　　德比的庞巴迪列车制造工厂的关闭引起了争论，批评者将其归咎于英国政府对欧盟公共采购政策过度刚性的执行——反映了经济危机持续期间，贸易保护主义情绪的升温。

　　本文中所描述事件的主要教训是，产业政策应该是横向的，而不应是部门性的，应该嵌入在一个促进竞争、鼓励创新和促进产业变革的制度和政策体系中。政府对于有利于本国企业而发展和改变的掌控能力应该受到限制，因为这些干预性的措施会产生破坏性的结果。要推动创建一个更富创新性的欧洲，公共政策要起到重要作用。政府在预测哪些技术更加有前景、更加值得扶植时需要格外谨慎。如果产业政策被用来引导资源流向被看好的部门，远离不被看好的部门，政治家和官员们需要具备一些他们通常没有的远见卓识，并且要完成他们或许并不适合承担的任务。

　　(完)

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