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译自：2014年5月1日 【美国】www.researchgate.net
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 郭成龙 萨楚拉

　　本报告的重点首先是考察与创新相关的公共采购政策在不同国家和区域设置的演变和发展；其次，是分析在更广泛的体制背景下各种政策解决方案的演进和发展。在本文中，作者 试图通过综合各国的经验证据来解决这些问题。由于政府采购鼓励创新（以下简称“PPI”）政策在每一个国家的演变都被嵌入在一个特定的制度背景中，因此，了解影响PPI政策制度化的因素就成为必然。

1.引 言

　　为分析来自国别研究的结论，并考虑到事实上公共采购在各个层级上都是国家基本行政职能之一，作者使用了一个经过修改和简化的框架，这一框架被广泛应用于对公共管理中的行政决策和公共政策研究进行比较分析。作者开发该架构，并将其应用到PPI的背景下，进而分析各种环境和制度性因素对11个对象国的相关政策演变所产生的影响。更具体地说，报告将评述立足于三种分析层次：国际压力、国家层面的社会经济因素和政策层面的因素（表1）。在总结各国PPI政策的情况后，本文将首先探讨这类政策的深度和传播，以及在政策制定上的相似性和差异，是如何受国际压力影响的。这包括在全球竞争的思想和范式原则（例如，新自由主义与创新政策思维）及国际监管和贸易机制（如世界贸易组织（WTO）的政府采购协议，双边和多边贸易协定）。其次，将分析一般的经济背景和发展阶段，以及一国的国家创新体系是如何影响PPI政策的演变的。然后，通过对国家结构和政治偏好的考察再加以补充。第三，将着眼于政策背景——普遍的公共采购制度和价值观念，以及正式和非正式的支持机构，对PPI的实际情况和发展的影响。

　　考虑到以前缺乏对PPI政策制定的分析，以及公共采购和创新之间的关系涵盖了非常广泛的公共决策领域这一事实，目前的比较论述一定是粗略的，只能提供对这一主题的初步分析。此外，由于缺乏足够的数据，不可能覆盖许多重要的方面。例如，为了评估PPI的潜力，需要开展更深入的研究来探索公共采购市场的结构以及它们对一个国家整体经济结构的反应。此外，目前没有可用的好指标或已完成的研究，使得评估各种PPI政策的效果成为可能。

2 政府采购鼓励创新政策：比较分析

在通过公共采购促进创新方面，各国政府历来奉行完全不同的政策。人们可以希望在使用公共采购作为创新的工具方面看到四种不同的政策方式：PPI作为技术（产业）发展的政策，PPI为研发政策，通用的PPI政策（所谓的“全天候政策”），以及PPI作为“无政策”的政策。一些国家的案例表明，政府确实使用了多种政策措施，经常与其他工具相结合。不过，确定的政策方案和工具的分类必然是任意的，因为在现实中纯粹的情况很少发生。接下来的部分会详细讨论研究所涉及的每个PPI模式。

2.1作为技术和产业发展政策的PPI

　　使用政府采购的政策工具来开发和扩散新技术，历史上一直是政府最突出的PPI政策选择之一，而且，它常常直接影响到产业发展。虽然凭经验去探究有些复杂——因为这类活动往往不被认为是与创新和/或公共采购政策领域相关的，但这种政策工具在要研究的对象国家是显而易见的（表2）。

　　这个政策部分已被现有的研究广泛接受——目标直指基于公共部门阐明的需求来开发具体的新产品。通常被称为“公共技术采购”的这些政策措施被引入，意在满足政府的直接需求（例如，韩国的新技术产品计划），支持一些社会需要的技术（例如，瑞典和美国能源领域的市场转化项目），或推动一些战略性产业部门免于竞争（例如，巴西制药产业的发展，澳大利亚国防部门的重点产业能力计划）

　　一些国家已经就通过政府采购支持新技术推出了直接的法律规定。例如，巴西已为创新性的本地产品设定了高达25％的价格上调幅度，而在韩国，各公共机构购买中小企业产品金额的10％应该用于新技术产品。

　　需要注意的是，尽管经历了产业支持政策向比较通用的和水平的创新政策的大幅度转变，但至少政策计划中的幼稚产业创新的主张仍然在许多政策选择中起着核心作用（特别是在一些特定领域，在这些领域保持国内技术能力的需要被认为是对于解决社会问题（如澳大利亚和美国的安全保障）或经济发展（如巴西的石油供应链）来说是至关重要的。

　　旨在支持创新和中小企业的竞争力提升，以及发展环境友好型技术的公共采购项目在许多国家发挥着越来越重要的作用。虽然不总是直接指向创新，一些国家的许多现代中小企业公共采购项目都体现出强大的创新元素，这与澳大利亚、中国、韩国、瑞典和美国有所不同。几乎可以肯定的是，环境友好型公共采购会涉及创新要素，并且过去的几年里在许多国家中表现得越来越突出。

　　如何系统性地使用公共采购，并与其他政策手段相结合，作为一种附加或间接的创新驱动器，以引进新技术或升级技术密集型产业，是一个十分重要的问题，但现有文献对此关注不够。对一些国家的研究表明，这种间接的应用包括各种可能性：

　　激励（有时强制）公共部门的供应商（特别是跨国公司(MNC)）与国内科技公司建立创新和研发联系，以符合公开招标的资质。作为PPI背景下采用创新联系的一个例子，澳大利亚于1987年推出了“发展伙伴关系计划”，其中竞标战略产业（如ICT）领域政府合同的跨国公司被鼓励签订长期协议，并与当地企业合作，以满足研发和出口目标。这一最初的强制要求于2002年被一个更普遍的指导原则所替换。在巴西也可以找到类似的做法。

　　识别和了解未来公共部门的能力需求和该市场内可能的签约机会。这些趋势在诸如国防、安全和信息通信技术领域最为突出。传递未来具有采购可能性的行业需求这一做法在澳大利亚、英国和美国得到最显著的实施，而且在韩国和中国同样如此。然而，尽管作出了努力，各行业趋向于对这种新进做法的进展和成效保持怀疑的态度。

　　使用公益创投资金投资于能够成为公共部门供应商的科技创业公司。这种新颖的战略已经获得了高度关注，例如，在美国，中央情报局运营的In-Q-Tel基金或军队的OnPoint技术公司都服务于政府在安全方面的需要。一方面，这种特殊的倾向体现了繁琐的公共采购程序往往会限制创新成果的实现，但同时，它生动地体现了公共部门作为启动创新的客户所具有的持续重要性。

　　将公共技术采购与诸如研发补助等其他创新支持措施相匹配。这一个主题将在下一节中进行更深入的处理。

2.2 作为研发政策的PPI

　　具体的研发导向的政府采购政策正在许多国家开始落地。很大程度上受美国“小企业创新研究”（SBIR）项目的影响，澳大利亚、韩国、瑞典和英国等国都已经采用了他们自己版本的研发或前商业化采购计划。丹麦和爱沙尼亚都推出较小规模的公共研发采购。除了本研究探讨的国家，其他国家也正遵循该路径：芬兰、日本、荷兰、俄罗斯和台湾地区，这里仅举几例。此外，欧盟正在开发自己的前商业化动议，它将相当于美国所谓的SBIR计划。

　　研发的公共采购往往需要在技术“拉力”和“推力”之间进行平衡，公共研发采购和最终产品的实际公共采购之间的联系并不总是那么简单。什么是这些计划的实际驱动者——是否是需求或供给引导这一过程以及公共部门是否实际使用这些方案本身，并不总是十分清楚。在某些情况下，研发采购的最终落实和开发产品的使用之间的联系仍然很弱（例如，爱沙尼亚的防卫倡议），它是技术私人和学术行动而非政府的需求实际推动着政策工具。其他情况下政府带着明确的目的要求公共部门最终使用开发产品，这直接驱动了研发采购，例如澳大利亚的国防计划就是这种情况，美国的SBIR计划也部分地属于这种情况。但最终的公共采购是供应商开展研发工作的间接而非直接诱因，这仍是研发导向的计划的主要特点之一：在SBIR型方式下，政府没有义务购买开发的产品，但是，作为由一项美国SBIR的政策指示所给出的承诺，“只要可行，政府都将使用由SBIR企业所做出的创新或技术。”因此，研发和SBIR型方案中的实际PPI之间的联系趋于被政策实践和行政惯例所决定，这些程序在各国之间皆不相同。

　　此外，这种做法受到以下因素的强烈影响：一是政府以具体的方式表达其对研发密集型解决方案需求的意愿和能力，二是公共部门的不同部分（或未来的潜在客户）在政策周期内被整合的方式。如果需求被表达得很宽泛，潜在的（公共部门）客户很差地融入这些行动，则政府采购作为创新政策的需求工具的作用就会薄弱。同时，如果对公共需求的描述认真遵循确定的需求，政府部门或其他未来的客户紧密融入到行动计划中，并且研发产品的最终购买率也很高，那么政府采购作为研发政策就可以在一个国家的整体创新政策中发挥重要作用。

　　至于为什么各国与研发相关的PPI政策实践会存在差别，有几个原因可以被确定。首先，技术的发展天然就有不确定性，其未来的轨迹、可能的困境和相关费用，加之公共部门缺乏专业知识，都可能防止政府表达和形成明确的需求。其次，依靠供给面的创新政策措施是一个强大的传统，这意味着政策制定者可能会更倾向于与供给面支持类似的措施，而不是去寻求明确的需求端工具。第三，如果政府的政策和行政能力较低，新出台的PPI政策措施可以很容易地被精心组织的利益相关者（如学术或商业界）抓获，并因此导致整个政策可能无法实现其目标（例如，爱沙尼亚国防研发采购，或韩国中小型企业联合会的承包项目）。

　　然而，国际证据表明，PPI政策将制度化和公共需求驱动的研发与实际的公共采购联系起来，这使得公共和私营部门参与了紧密（伪装）的合作。这已经被证明是传统开放式竞标的一个瓶颈，它限制了旨在带来创新效应的招标程序。这样一来，调整后的公共研发采购计划在最大程度地发挥公共采购促进创新的潜力方面，已被证明是有用和有效的（虽然并不总是如此）。

（未完待续）

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