译自：2014年5月1日 【美国】www.researchgate.net
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 郭成龙 萨楚拉

　　本报告的重点首先是考察与创新相关的公共采购政策在不同国家和区域设置的演变和发展；其次，是分析在更广泛的体制背景下各种政策解决方案的演进和发展。在本文中，作者试图通过综合各国的经验证据来解决这些问题。由于政府采购鼓励创新（以下简称“PPI”）政策在每一个国家的演变都被嵌入在一个特定的制度背景中，因此，了解影响PPI政策制度化的因素就成为必然。

2.3 通用的PPI政策

　　一项通用的PPI政策（“全天候政策”）的方式代表了运用公共采购解决国家创新体系中的系统问题的最新尝试，其目标是让创新维度成为所有公共部门采购决策的一个核心和明确的组成部分。虽然通用的方法并不是政府的全新尝试，但各国政府在过去几年中越来越多地提出了这个问题，并出台新的政策措施，以满足创新的挑战。例子包括将创新型的调控规定直接纳入立法（巴西、中国、美国），将知识传播和促进创新作为公共采购的一个重要的附带目标（澳大利亚、丹麦、韩国、瑞典、英国），在预选阶段就建立与产业界的沟通平台（澳大利亚、英国），专门的资助计划（瑞典）和有针对性的培训（澳大利亚、瑞典）。

　　在大多数情况下，通用的PPI政策措施在本质上是自愿性的（或所谓的“软性的”），旨在改变现行的政府采购实践和价值观，而不是直接聚焦创新体系中的系统性问题。在该领域的各种案例研究已经可以了解到，公共采购者一般都有避险倾向，并且往往是程序导向，而非结果导向。一般认为，即使不是反感创新，至少也是对创新持中立态度的行为方式深深植根于目前主导的公共采购文化中。

　　由于通用政策是相对较新的（大部分可以追溯到二十一世纪前十年的后期），还没有系统性的结果可以报告。然而，根据相关案例来看，即使直接的法律援助机制是有效的，公共机构对于使用这些强大的政策工具实际上也是犹豫不决的。例如，巴西法律就有一项具体规定：相对于创新产品，明确允许歧视非创新产品，但这一规定并没有被公共机构所使用。在推进通用和其他PPI政策方面，英国可能是最积极的欧洲国家之一；但其实践中仍落后于政策构想。其他国家，如丹麦，即使实施了初步方案，但都刻意回避为公共部门提供官方的PPI指导。在这方面中国或许是一个例外，它似乎相当积极推行通用的PPI政策，但因为该项政策和支持性的立法才刚刚生效，也尚未产生重要的结果。

2.4 “无政策”的政策

　　在本研究涉及的所有国家中，政府采购仍是个基于最低的价格标准竞标现有产品和服务的问题。据此，我们可以认为，对于各国所有其他可能的PPI模式来说，“无政策”的PPI政策本质上是一个起点。各国之间所不同的是政府是如何从“无政策”的政策转向其他政策模式，它们为什么这样做，以及这些其它模式如何随时间而变化。然而，也有其他国家喜欢通过其采购行为来使用“无政策”的PPI政策。

　　“无政策”的政策并没有做任何具体规定，以促进采购活动中的创新。这并不意味着政府不追求创新驱动型的公共采购，而是不为PPI制定明确的政策已成为政府有意识的选择。相反，在这种情况下，政府更倾向于采购政策是效率驱动性的，因而成为总体经济政策环境的一部分。因为在一般的经济政策环境下，充分的竞争被视为创新的驱动力。换句话说，人们公认，采购活动还应促进经济领域的竞争，进而应该为私营部门带来更多的创新活动。爱沙尼亚、香港、希腊显然属于这一类。在这些国家中存在突出的PPI成功案例，但这些国家的政府还没有设计具体的政策工具，从而以一种系统性的方式来解决政府采购的创新潜力问题。

　　“无政策”的政策仍然存在的问题之一是创新的潜力和实际影响仍然被忽视，使得学习和最佳实践的扩散难以发生。此外，各方普遍担忧，仅强调公共采购的传统价值的“无政策”的做法对实现创是否有效。

3 PPI政策的驱动因素

　　鉴于当前政府采购预算规模，政府采购对供应商创新行为的影响力似乎不言自明。本书中涉及的所有国家都认识到了政府采购的潜力，但在这一问题上都采取了不同做法。上一节中所述内容表明，由于受多种思维及实施途径的影响，许多国家通过政府采购推动创新的政策制定与许多并行内容同时存在。同其他政策领域一样，PPI的选择、实施、继续及中止极少合理反映出策划过程，而是反映出在特定制度环境下孕育和发展的不同理念间的竞争博弈。 而我们也发现至少在政策层面上，尤其是在政策议题及意图上，过去三十年政府采购鼓励创新政策的一般轨迹。换句话说，从各国实例来看，他们在政府采购鼓励创新政策上都遵循一般轨迹，因此可不考虑特定环境对此进行分析。直至20世纪80年代，政府采鼓励创新政策的理论实践都受技术及研发活动所支配。90年代时发生重大转型，即通过加强竞争提高效率（即指政府采鼓励创新政策实践中的政府干预减少）。自21世纪起又通过一般的政府采鼓励创新政策模式再次强调创新在相关实践中的作用。图1对一般政策轨迹进行了总结。

图1 政府采购鼓励创新政策的发展轨迹（作者）

　　下文将在本文开篇所提出的框架基础上介绍在研究所涉国家政府采购鼓励创新政策中起到重要作用的几个因素。

3.1 源自同构的国际压力

　　20世纪90年代经历了从工业政策向创新政策的重大历史转变。这一历史转变的发生正值“公平竞争环境”成为政府采购主导模式之时，尤其是在发展中国家。直至20世纪90年代，以工业发展为导向的政府采购或多或少等同于歧视性采购，因此被认为对经济发展具有反作用。这些变化发生在不干涉主义思想成为整体经济政策制定支配原则的背景下，并影响了绝大多数国家，特别是那些小国。除关注焦点转移至客观经济的稳定性外，新自由主义思想也对行政决策起到重要影响。随着新公共管理（NPM）概念的出现，小型及更具商业形态的公共部门需求使得外部采购的冲动强烈，这就使得政府采购成为新公共管理改革的重心。由于国际贸易体制的支持（如WTO GPA，欧盟单一市场），提高短期效率的需求成为采购公共工程、产品、服务的唯一主要目的，使得工业发展或创新等次要目标在很大程度上变得无关紧要。

　　这一规范压力——经济、管理及创新决策的转变——对政策创新产生重要影响并建立了持久稳固的政策道路。本书中涉及的许多国家直到20世纪80年代及90年代往往采取一系列与创新相关的更为多样化的政府采购政策，这些政策通常在20世纪90年代被废弃或失去其意义。这一情形在如澳大利亚、巴西及韩国等具有特殊国情的国家十分明显，欧盟国家可能更为显著。直至20世纪90年代，这些国家几乎不认为以创新为导向的政府采购是重要之事。例如，20世纪90年代瑞典技术密集型政府采购还是较为普遍及明确的政策措施，但是在1995年瑞典加入欧盟后其重要性有所减弱。希腊也与此类似。

　　同时，还有如爱沙尼亚及香港这类历史上主要依靠新自由主义经济及管理政策原则的国家和地区，通常会在政府采购鼓励创新政策中选择“无政策”的政策方针。

　　美国则呈现出悖论：美国一直被认为是新自由主义思想的坚实拥护者，因此从未试图制定国家层面的明确的政府采购鼓励创新政策。然而不论是从其历史发展还是当前来说，美国都是以创新为目的发展政府采购的领头国家。由于大部分是在行业/技术及研发政策领域实施并处于国家安全框架下，美国联邦政府积极实施多种政府采购鼓励创新政策措施，并且有效抵制规范意识形态压力在多个公共领域降低政府干预。

　　除在一般经济及管理决策中的同构过程外，创新政策原则是影响政府采购鼓励创新政策发展的另一核心因素。由于创新决策（如研发资金或税收缩减等措施）更多关注供应方，使得许多国家（如巴西、丹麦、爱沙尼亚、希腊）长期对需求方不予以关注。此外，当前许多政府采购鼓励创新政策建立在现有供应方能力及思维之上，使得在某些情形下以需求为主导的创新政策难以提供适应需求的激励措施，并且极少真正实现政府采购创新（如英国的小型企业研究计划（SBRI），爱沙尼亚国防部研发采购计划）。英国的经验极好地总结了这一问题：

　　英国小型企业研究计划更多集中于对研究基金的关注并不令人惊讶。机构与该领域行业管理部门及创新平台寻求合作值得称道，但最终只获得极少份额的预算，并对国家在产品及服务采购的数亿投入产生极少影响。

　　在过去几十年间各国在政府采购机制中进行机构设置的做法更为普遍，是国际贸易体制发展促使下形成的上述规范压力以外的一大发展。政府采购成为重要的国际贸易问题，使得政府采购采购方的采购规则及行为更为相似，尤其是WTO GPA的签署国（总共有41个国家，主要为发达国家和地区；本书中涉及丹麦、爱沙尼亚、希腊、香港、韩国、瑞典、英国、美国），欧盟成员国（都是WTO GPA的签署国，但是欧盟单一市场政策在许多方面限制性更强）以及签订包含政府采购内容的双边或多边自由贸易协定的国家（澳大利亚）。中国——有望即将加入WTO GPA——正承受需要根据国际贸易规则修改其政府采购规定的巨大压力。国际自由贸易进程推动了政府采购国际标准的建立——这一标准建立在公开、透明及非歧视性的基础之上——WTO GPA或相似协定中退出的国家以及在政府采购中保留政策自由的国家（如巴西）也对此表示接受。

（未完待续）

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