译自：2014年5月1日 【美国】www.researchgate.net
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 郭成龙 萨楚拉

　　本报告的重点首先是考察与创新相关的公共采购政策在不同国家和区域设置的演变和发展；其次，是分析在更广泛的体制背景下各种政策解决方案的演进和发展。在本文中，作者试图通过综合各国的经验证据来解决这些问题。由于政府采购鼓励创新（以下简称“PPI”）政策在每一个国家的演变都被嵌入在一个特定的制度背景中，因此，了解影响PPI政策制度化的因素就成为必然。

3.3 政策脉络

　　表2表明政府采购应当以不同方式实现其创新目标。值得指出的是，基于当前所出现的“大肆宣传”的国际政府采购创新，直接将政府采购置于国家创新政策核心并不像所有人所想的那么简单。相反，间接的政府采购创新决策较为常见——在多数政府采购案例中采用间接或附加的创新激励（通常较为分散），辅助现有（行业性）政策措施（如研发、能源、中小型企业）。间接是指政府采购合同机会而非采购流程本身可以激发创新及创新传播。这也意味着当前政府采购创新政策发展并不通常是需求驱动，而是适应社会需求，供应方需求以及实际的公共需求。这就是我们较早前所称的“软政府采购”方法；这一方法将类似于采购的基本原理融入创新及产业决策中。

　　当实施直接的政府采购创新政策时，经验证据表明应当谨慎对待，并采取小规模激励措施，放缓将政策付诸于实践的进程。这在澳大利亚、英国、巴西及丹麦尤为明显。政策声明而非管制干预，自愿性而非强制性措施，分散性而非集中性的支持结构在当前政府采购创新决策中更为普遍。在具有专门性政策机构及支持结构时，也会出现放缓对政府采购创新支持的情形。

　　例如，由于英国在公共服务提供上强烈依赖于合同外包及第三方政府，使得过去三十年其公共行业改革一直具有这一特点，并且使得政府采购需在持续压力下实现改革预期。当前，创新被英国政策制定者们广泛作为其重新调整公共部门及公共服务的重要因素，这也导致了在创新目的下将外部采办和政府采购相结合的十分活跃的正式决策。但是，英国实例表明正式决策并不自然导致广泛实施，事实上实践落后于政策规划。英国的经验表明除“通过采购制定政策”计划的“过度拥挤”外，如短期效率增益等常见的典型新公共管理价值要求可能会否定政府采购创新思想，因此会放缓政府采购鼓励创新政策思想及实践在公共部门内的传播。

　　即使是那些已经退出国际政府采购法律框架及制定相对具有实质性发展政策的国家也并未成功实践政府采购创新。例如巴西虽然不是WTO GPA的成员并享有相对的政策自由，已经在其政府采购规范中明确提出了创新解决办法，但是政府采购流程的主导因素及缺乏必要技能的人员使得政府采购创新的潜在能力未能显示出来。这一相对矛盾的情形被Thurbon在分析澳大利亚时很好地总结为：

　　实际上，这些（创新）阻碍对澳大利亚国际贸易义务并无太大影响。在澳大利亚实施更为积极及战略性的措施的最大的障碍来源其本国，而最为根深蒂固的是“态度”。

　　政府采购是一高度集中化的领域。许多国家经验可知，在过去三十或四十年间，政府采购发展结构和途径稳固，表明其很难依据创新政策目的而有所改变。短线投资主义和风险逃避是影响因素之一。很多国家和地区的情况可以明确表明，当前政府采购机构在风险承担的奖励上是失败的，而这一措施对于有效的政府采购创新是必要的。非歧视性和透明度的要求，以及冗长的采购规则使得低价格竞标成为实施政府采购最安全的方式。尽管国家引入了特定的政策措施以推动政府采购创新并协助政府采购采购方承担额外风险，但这些政策中的大部分，正如上文所示，并未有效改变政府采购主要运作方法和实践。

　　政府采购鼓励创新政策的使用还受到现代政府采购机制的本质影响。尽管在一些国家出现一些适当集中化的趋势，但是当前几乎所有欲实施政府采购创新政策的国家都需要在分权化的政府采购机制下进行。这就意味着不仅许多政府单位各自独立实施大部分政府采购，同时国家结构在横向和纵向上逐渐分离。由于在协调问题上须应对大量挑战，改变政府采购机制变得十分困难。同时，在这一分权化的机制中，制定满足所有不同政府机构需求的健康的激励机制也更为艰难。

　　那些被认为是政府采购创新先驱使用者的国家（如当今的美国或战后的日本）通常具有明确的机构结构以支持政府采购创新决策。同时，实际上政府采购创新政策实践（与政策陈述相对）根植于特定文本特点下，使其很难被复制，特别是这些结构对于很多当前想要制定政府采购创新政策的国家来说并不轻易实现。只要想到美国受安保因素推动政府采购创新决策及相关支持结构及机构的融合或者韩国的政府技术采购计划，就可以知道在高度集中化的政府采购机制推动下实施以及附属于政府部门的核心政府采购单位是经济发展的重要原因。

4.结论

　　创新导向政府采购的历史悠久。在过去四十年间，政策内容及用于推动创新的政府采购途径发生了巨大变化。从产业政策时代一直到20世纪80年代，大部分政府采购通过直接的政府技术采购计划以及研发采购用于引进新技术及整体产业，当时所形成的政策更多强调整体思想，并将政府采购作为推动创新的更为一般性的工具。

　　本报告梳理了多种环境下最新的政府采购创新政策发展，并在更广泛的机构背景下分析了多种政策途径的发展。通过11个不同经济及社会背景的国家案例，该书进行了比当前学术及政策讨论更为细化的政府采购创新政策研究。

　　首先，政府不采取单一的政府采购创新政策途径，而是通过多种机制实现创新。当前的政策模式可以分为如下类别：作为技术和产业发展政策的PPI，作为研发政策的PPI，通用的（也被称作“全天候政策”）PPI政策，“无政策”政策政府采购创新。每一种途径都有自己的特点，其形成受不同机构限制。上述分类并不重要，而是依赖于特定的政策措施。政府采购创新决策需要不同的政策能力及机构才得以适用。

　　第二，尽管世界范围内对政府采购创新都表示强力支持，但实际上政府采购创新政策措施在实施上仍很谨慎。除一些明显的例外情形外，许多国家仍挣扎于是否制定和实施可以带来大量创新效果的政府采购创新政策的矛盾之中。

　　第三，当前较为普遍的政府采购创新政策解决方案的特点通常是间接性而非直接性。这就意味着政策实施并不将政府采购流程作为创新驱动，而是利用获得政府采购合同的机会作为政策措施额外的创新激励手段。因此，尽管表现较为矛盾，政府采购采购方在当前政府采购创新政策发展中倾向于扮演次要角色。

　　第四，大部分政府采购创新政策措施实际上在其本质上是系统化的而非单纯的政府采购创新政策措施，并且包含了多种供应及需求手段。当前许多政府采购创新政策倾向于供应商，这些最新制定的措施建立在现有供应支持结构上。

　　第五，行业及政府机构内在原因（如绿色技术需求或新的健康方案），而非创新政策基本原理，成为大多数国家政府采购创新活动的主要驱动缘由。这就意味着当前大部分政策激励框架仍然在政府采购影响和控制以及创新政策领域之外。

　　这些一般性的结论可以成为政策制定者及学术团体深入研究的依据。相信对政策制定者来说，该研究介绍的丰富经验不仅是制定基准的良好基础，也给将来的政策实施提供了许多有用的观点。除具体政策措施（见表2），经验证据表明政府应当考虑实施如更具针对性的政府采购创新相关培训，体制化的标底对话机制，明确的法律激励，协调未来需求，更为结构化的信息及最佳实践分享，更具针对性的低技术行业参与以及详细的基金计划。

　　这些建议并不是第一次提出。但是本文所表明的是，如果忽视了机构的限制，上述及其他详细措施的使用可能不会产生预期结果。例如，处理整体公共领域的发展成熟的政府采购创新政策措施可能并不是最好的战略选择，因为政府采购长期以来已成为高度集中化的程序，因此不仅难以被创新动力所驱动，也难以被改变。此外，政府采购机制具有高度分散化趋势，这就需要政府采购创新政策制定者具有高度的协调能力。如果这一事实被忽视，那么政策工具只能产生有限的效果。正如许多学者中所指出的，更为有效的政府采购创新的出发点应当是源于固有政策或机构化政策的，而非创新政策需求的，更具选择性并以行业为基础的激励措施。由于承担额外风险的动力来源于责任机构，因此在这些实例中更容易发展实施鼓励创新的政府采购所需要的政策以及管理能力。已具成效的政府采购创新领域可作为另一个建立所需政策能力的出发点。

　　本报告分析了主要的规范压力——经济、管理及创新政策思维以及国际贸易机制的转变——对推动政府采购创新政策具有重要影响。这些压力为政府采购途径及文化的积累提供了肥沃土壤，限制了政府采购在推动创新方面的潜力。在这一背景下，正如许多国家案例所示，抵抗规范压力的能力以及在国际贸易机制下寻求策略的空间在追求长期及成功的政府采购创新政策中是有必要的。

　　但是，也应该注意到，在一般发展趋势下各国的经验也是相对多元化的。我们认识到社会经济背景，特别是其变化在政府采购创新实践的形成中扮演着重要作用。具体是指国家和社会的包容性差异，所面临的社会经济挑战，以及国家创新机制的整体形态。政府采购创新思想在本地社会经济背景下的合法性变得十分重要。如果被广泛接受的国家或区域挑战（如安保、能源、健康）所阻碍，可促进政府采购创新政策的合法性。但是这一挑战必须是真实存在，并可清晰看出国家需求和政府采购创新决策间的关系。例如，由于国家竞争力和政府采购创新间的关系可自动产生，因此国家竞争力并不被认为是挑战。因此为实质的及可持续的政府采购创新决策铺路需要的可能不仅仅是抽象性挑战。

（全文完）

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