工发组织：技术和创新在包容、可持续工业发展中的作用（政策篇）
译自：2015年12月4日【UNIDO】http://www.unido.org/
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 蒋佳妮
编者按：2015年12月2日，联合国工业发展组织发布了2016年工业发展报告（IDR）。此年度报告名为《技术和创新在包容和可持续工业发展中的作用》，旨在解决具有挑战性的问题，即需要什么样的条件才能使技术变革驱动的结构转型能在促进包容、可持续增长的同时避免环境恶化？报告认为，技术可以同时有助于三个维度的可持续性——经济、社会和环境。如果决策者坚定地促进和引导工业化进程，制定合理政策并避免他国过去曾经犯下的错误，就能迅速实现包容、可持续的工业化。本文为该报告政策章节的要点。
决策者需要权衡经济、环境和社会的利弊。技术政策需要宏观经济、商业有利环境、贸易和投资、产业制度化和基础设施政策做补充，以便支持国家竞争力的提升（图1）。这些政策是进入全球产业链的先决条件，但仍应当补充更富有雄心的宏观经济措施和战略投资措施。辅助性政策也需要权衡环境和社会利益。
技术政策
技术政策随着经济的发展阶段而改变，分为早期、中期和晚期。每一个阶段都由于一些规律性的因素而具备了一些特质，例如市场结构的复杂性、技术含量、生产力、专业化程度、劳动力质量等。每一个阶段，都会在“所有公司水平选择的可用措施”和“垂直选择性应用的优先目标”之间作出选择，无论是子行业还是特定的公司。此外，还包括基于市场的干预和公共投入。前者影响了价格和税收，通过价格链接运行；后者则反映了产品或服务的供给，公司本身提供的并不充足，既因为他们不会被市场化，也因为重要的外部利益的存在。
产业政策
对于结合不同阶段、不同种类的创新技术和非技术政策而言，创新产业政策是一个大概念。发达国家和发展中国家的政府日益将创新作为一个关键问题，认识到了创新对于促进经济增长、解决社会和环境挑战的潜力。
对政府支持的主要观点是市场经济由于市场失灵和信息不对称导致的严重资金缺口，无法靠其自身产生更优层次的创新投资。这些市场失灵抑制了私营公司在创新活动中投入最佳数量的资源（实际上他们没有足够的投资），从而剥夺了经济持续增长的主要手段。面对这一点，各国政府的目标是通过提供不同性质的企业创新投资支持手段恢复最优，经常是通过一系列的政策工具（有时是重叠使用的，表1）
确定最优干预的第一步是理解有针对性的创新类型。因为产品和过程的创新对公司层面或整体经济表现方面的影响有不同，引进新产品或增加一系列出口产品的目标很可能需要技术创新而不是非技术创新。创新政策一般会有利于技术创新，但也有证据表明，成功往往还取决于相应的非技术创新。因而，政策制定过程也应扩大考虑非技术创
新的政策内容。
决策者还要牢记同样的措施可能影响多种多样不同的创新。例如，旨在增加创新需求的目标很可能有利于产生渐进式的创新，但并不能产生激进式的创新，后者往往来自大的公共资金支持的项目和供给推进型的政策。
创新的障碍也因类型和创新阶段而有不同。例如，成本因素与所有类型的创新相关，而市场因素，例如创新产品不确定的需求或弱的产权，将主要影响产品创新，而不是过程创新。相反，弱的工程和技术技能经常与缺乏过程创新有关，特别是在发展中国家。有前瞻性的综合的政府政策是建立整个创新政策框架的前提，也需要在参与者和涉及到的政府机构间互动，特别是在地方层面上，因为创新主要发生在集中了知识、人才和企业的地方环境中。
竞争政策
创新工具箱必须被扩大到竞争政策，以便完成结构性过渡。一个良好的创新政策和竞争政策的混合是十分重要的，传统的竞争力措施太过保守。
处于全球产业链领先地位的公司会要求当地供应商采用国际标准，尤其是当这些当地供应商具备熟练的技能或者产品是商品时。领先地位的公司也要求他们调整具体的技术和质量标准，并充分对加工工艺负责。因为这些公司不会直接介入学习过程而是要在技术创新和跟进方面施加压力，他们可以被看作引进知识和创新的最主要诱因，但并不参与创新过程。领先地位的公司也并非总是通过知识转让和支持升级过程来支持当地企业。所以，理解产业链的结构非常重要，公司间的结构变革的过程和不对称的力量，决定了进入壁垒是如何创建的，收益和风险是如何分布的。
辅助性政策
技术变革可以产生大量的经济和社会优势，但也会导致尴尬的权衡。这种情况经常出现在制造业，且一般存在于三个维度：经济vs.社会，社会vs.环境，环境vs.经济。理解这些权衡是发展恰当的辅助性政策的前提。为了三个维度的收益，需要综合的政策措施，考虑所有范围的积极的和消极的创新结果，并促进所有参与方和经济部门互动。
另一个关键点是激励技术创新和扩散。国家政策至今没有达到这个目标，因为由于知识和实施方面的差距，政府未能发展综合的全方位的技术变革措施。
对于政策的选择和运用，并不存在一个唯一的、正确的解决办法。也不能使所有的政府以类似的方法实现私有化、稳定化和自由化，特别是对发展中国家而言，很可能需要转向调研和模仿国际上最佳实践经验去识别和复制。这个方法强调需要测量、监测和评估，特别是在严重的预算约束的背景下，有必要了解政策干预是否有效，是否收益远大于投入的公共成本。
国际合作能在政策选择和运用中发挥作用。技术和创新政策制定通常是国内实施的。辅助性原则建议，当结果被预期是最好的时候，需要一些干预。国际合作在此处的干预作用很重要，以便解决这一领域的跨国的和全球性问题上的合作。新兴的和发展的经济体的兴起是全球化的主力，个体、小企业和开放模式的兴起和增长是国际技术和创新合作的原因。在这方面，OECD强调，保护全球共识和公共产品需要有效的国际合作、责任的分担和利益的分享。这意味着，不仅需要金融资源和共享池、还需要大型的研究基础设施以及全球知识库。
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