TPP和TTIP将如何改变WTO体系？（三）
译自：国际经济法期刊（2015年第18期）
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心蒋佳妮 郭成龙
原文作者：Gary Clyde Hufbauer和Cathleen Cimino-Isaacs
【编者按】在当前WTO回合谈判进展缓慢及WTO在处理二十一世纪贸易问题方面总显滞后的背景下，TPP和TTIP两个巨型区域协定的推进在若干个领域都可能开创先例，并将毫无疑问地会影响WTO未来的格局，重塑多边贸易体系。如果WTO全体成员不能吸取教训、充分利用区域协定带来的改革新思路，WTO将进入无法阻挡的衰退当中，逐渐丧失其作为国家间贸易关系“公断人”的地位。为此，工信国际编译了Gary Clyde Hufbauer和Cathleen Cimino-Isaacs共同撰写的《TPP和TTIP将如何改变WTO体系？》，以飨读者。
六、国有企业
民营企业受到国家拥有、国家支持企业和国有控股企业（统称为“SOEs”）的巨大困扰。经常有抱怨称，国有企业在享受不透明的补贴和国内市场受保护方面存在优势，这使得他们不仅能够在国内抗衡民营企业（POEs），还向国外抢占市场份额。
对国有企业制定的新多边规则不会写在一张白纸上。WTO从GATT中继承了各种各样的国有企业规则手册，而这些规则是在2001年中国加入WTO的“入世议定书”被同意后增加的。美国已在其双边自由贸易协定中增加了WTO议定书的内容，尤其是《美国 - 新加坡自由贸易协定》。
在GATT-1947中，市场系统是常态；国营系统是例外。1994年，WTO重新制定了GATT-1947，并通过了几个新的协议，包括《服务贸易总协定》（GATS），《补贴与反补贴措施的协议》（ASCM），以及《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMs）。所有这些文本中选定的条款都会影响国有企业的行为。
第二次世界大战以后，有人担心，一些政府批准的垄断可能被操纵的市场搞得反复无常，而这种担忧引发了GATT第XVII条（国营贸易企业）。但在随后的几十年里，第XVII条很少被援引。原因之一是，第XVII条的文本似乎使得这一条款丧失了对滥用贸易行为的有效遏制。第XVII(1)(a)条呼吁各国政府，确保国营贸易企业...应在其购买或销售时，无论涉及进口还是出口，都遵循非歧视待遇的一般原则...’ 但是第XVII(1)(b)条接着宣布，国营贸易企业应：
任何购买或销售行为完全依照商业因素，包括*价格、质量、可行性、可销售性、运输和购买或出售的其他条件。
【备注】*国营企业同一产品在不同市场出售不同的价格是不在本条规定排除范围内的，除非这些价格差异出于商业原由，以满足在出口国供应和需求条件。
以上阐述的脚注解释了“商业考虑”的含义，给国营贸易企业应对价格歧视所希望的足够的活动范围。此外，第XVII(4)条使得国营贸易企业保持其业务记录的机密性。这些规定加在一起，使得第XVII条的条款很难叫板国营贸易企业。
至于服务，GATS的核心架构允许对国有企业施加义务。根据服务业贸易总协定，各成员在“准许进口的货单”的基础上签署行业，对有问题的服务必须在准许外国公司进入本国市场竞争前列入正面清单。
但是，GATS第VIII条可以为应对滥用国有企业开辟一个途径，即使这一行业未被列入准许进口的货单中。第VIII(1)条要求“垄断供应商”，观察他们与其他WTO成员打交道时注意最惠国待遇原则；第VIII(2)条规定供应商在垄断权利外竞争时—如成员国承诺公平交易的领域，禁止“滥用[供应商]的垄断地位”。
竞争的章节，其中包括对国有企业的约束，现在成为美国自由贸易协定的标准内容。美国首次针对国有企业问题的《北美自由贸易协定》，签署于1993年。在题为“竞争政策、垄断和国有企业”的第15章中，第1502条和1503条宣布国家授予垄断或经营商业企业时应有有限的约束。指定垄断企业应该按照商业考虑实施活动，除非他们另有授权（例如向公众提供廉价汽油）。当使用下放的政府权力时，国有企业被告诫不要滥用《北美自由贸易协定》规定的责任，如颁发许可证的权利，批准商业交易或实施配额或费用的权力。
美国与澳大利亚、智利、韩国和秘鲁的自由贸易协定的重要部分在于其语言与《北美自由贸易协定》类似。更多详细条款载于《美国 - 新加坡自由贸易协定》（2003年签署），这是当时针对国有企业最先进的协议（反映了其在新加坡经济中的重要性），该协议呼吁加强透明度，要求国有企业依照商业因素行事，不滥用自己的垄断或监管权力，并禁止政府对国有企业的直接影响。
TPP和TTIP关于竞争政策的章节很可能是建立在《美国—新加坡自由贸易协定》基础上的。反过来，他们将成为WTO内多边谈判的基础。展开这样的谈判，涵盖国有企业的定义将是一个门槛问题。将包括哪些国家支持及国有控股的企业？次中央国有企业和主权财富基金如何？
一旦涵盖的问题得到解决，许多实质性问题也需要解决。以如下两个实例说明：
? 国有企业的法律应详细说明GATT第XVII条，以更好地界定“按照商业考虑”的行事。可以考虑如下语言：“按照商业因素考虑”是指在相关商业和产业中不受政府影响且与私营企业从事的商务活动一致”。
? 国有企业应按国际财务报告准则（IFRS）及时发布财务账目。他们应披露从国有银行贷款的条件，以及与其他国有企业的所有交易情况。他们应披露其纳税和优惠，以及从中央、国家或省级政府收到的任何奖励或补贴。
七、政府采购
由于政府采购被排除在GATT第III条（“国民待遇”）之外，仅有《政府采购协定》（GPA）为其他WTO成员国的企业打开政府采购竞争的大门。GPA只有15个成员国（欧盟单独被当做一方），其中它只涵盖了中央和次中央采购货物和服务的一个相当小的份额。在实践中，更多的政府采购对国际竞争是封闭的。
当地成分要求（LCRs）是封闭式政府采购的一个方面，在大衰退之后蓬勃发展。 当地成分要求旨在确保国内企业享受首选货物，服务和整体工程供应商。 自2008年以来，已有超过100个的当地成分要求由发达国家和发展中国家提出或实施，而这可能使全球贸易以每年约930亿美元的数额在减少。 这些案例的绝大多数直接关系到采购。 GPA范围的扩大会理所当然地扩大对使用当地成分要求的约束。WTO预计，2014年4月生效的修改后的GPA，每年可以以高达1000亿美元的采购量扩大市场准入范围，但这也只是OECD采购的一小部分。 此外，许多GPA成员国将继续从具体的项目和机构资金中获利。美国的做法说明了这个问题。虽然美国达成的政府采购协定目录涵盖超过80%的中央实体，管理数十亿美元的政府采购，但是美国很多公共开支仍然未被GPA覆盖。例如，“购买美国货”条款下的刺激资金，若由各州管理，一般会脱离GPA。
TTIP比TPP更有可能将政府采购竞争范围扩大给伙伴国企业。在加拿大与欧盟间的综合经济与贸易协议（CETA）中，省级和市政采购准入在加拿大放开，同时也开放了欧洲中央采购和次中央采购，但是也存在一些例外。 双方认为商定的条件是他们目前为止最雄心勃勃的让步。欧盟高度重视TTIP取得的成就。如果这一目标得以实现时，一些WTO成员国都希望就政府采购协定拓展谈判，非政府采购协定成员国也可能想要加入。
（未完待续）
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