译自：国际经济法期刊（2015年第18期）
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心蒋佳妮 郭成龙
原文作者：Gary Clyde Hufbauer和Cathleen Cimino-Isaacs

　　【编者按】在当前WTO回合谈判进展缓慢及WTO在处理二十一世纪贸易问题方面总显滞后的背景下，TPP和TTIP两个巨型区域协定的推进在若干个领域都可能开创先例，并将毫无疑问地会影响WTO未来的格局，重塑多边贸易体系。如果WTO全体成员不能吸取教训、充分利用区域协定带来的改革新思路，WTO将进入无法阻挡的衰退当中，逐渐丧失其作为国家间贸易关系“公断人”的地位。为此，工信国际编译了Gary Clyde Hufbauer和Cathleen Cimino-Isaacs共同撰写的《TPP和TTIP将如何改变WTO体系？》，以飨读者。

十一、汇率问题

　　围绕WTO尤其是TPP在解决汇率问题中所担任的角色，各方正在展开激烈辩论。一方抱怨一周内的汇率变动会抵消经十年谈判的关税减免。为了支持他们的观点，他们指出巨额经常账户失衡正在腐蚀各国对自由化的渴望，至少是在赤字国家中。

　　另一方则认为国际货币基金组织（IMF）对货币问题负主要责任。GATT，尤其是第XV条（外汇安排），向WTO分配了第二位的角色。他们强调了财政部长坚决反对贸易官员任何试图“搅乱其地盘”之举动这一政治现实。2012年，当巴西说服WTO就汇率问题举行一场会议时，中美官员均加入反对阵营，坚持会议不得向公众开放。

　　美国国会中一些有影响力的成员坚持认为应在TPP中纳入一个汇率章节。约有60名参议员和230名国会议员已在致奥巴马总统的信上签字，催促采取这一方式。他们的目标是让TPP成员承诺放弃“操纵”，其广泛定义为：贸易顺差国家持续干预货币市场，以降低其汇率并进一步改善其贸易平衡。

　　由于大多数TPP成员拒绝考虑纳入汇率章节，一些美国国会议员正在草拟《贸易促进授权法案》（TPA）的配套法案，将授权相当于操作货币补贴等值的反补贴税（CVDs）。在这种方式下，美国征收反补贴税会将责任推到违规国家身上。该国可向WTO提出申诉，质疑其与ASCM的一致性。 但WTO上诉机构作出裁决至少需要两年时间。

　　因此，如果美国国会在TPA配套法案中通过货币立法，这个问题将会成为诉讼主体，也会成为谈判中的话题之一。但在缺乏TPP或TTIP章节的情况下，WTO汇率实践中是否会就任何形式的复边协议展开谈判似乎很值得怀疑的。

十二、出口管制

　　过去五年，国家对石油和矿产的出口管制突然引起世界贸易体系的关注，主要体现在三项发展动态上。第一，2009年，美国、欧盟、日本及其他国家针对中国在诸多工业矿物（铝土矿、焦炭、萤石、镁、锰、金刚砂、金属硅、黄磷和锌）方面的出口关税和数量限制向WTO提出申诉。第二，2012年，美国和许多相同国家又针对中国在稀土（广泛用于电子产品中）、钨、钼方面的出口关税和数量限制向WTO提出申诉。在两起案件中，WTO上诉机构均裁定中国败诉（2012年“原材料案”，2014年“稀土案”）。 第三项发展动态（最重要）是页岩气革命，将美国转变成一个潜在的液化天然气和原油出口国。 美国立法（可追溯至更早时期）限制但并不禁止美国出口液化天然气（LNG）和原油。这些限制导致美国在欧洲和亚洲的贸易伙伴产生严重担忧，但到目前为止尚无任何国家对美国提出质疑。 WTO有关出口关税和数量限制的规则手册相对较短。禁止出口关税仅限于WTO成员约束之情形。美国宪法（第1节第9款）禁止出口关税，但未禁止出口管制。中国在其加入议定书中承诺不征收出口关税——这也正是上诉机构在“原材料和稀土”案中裁定中国败诉的主要原因之一。其他国家鲜少面临类似限制，这意味着他们在征收出口关税方面享有较大自由度。

　　然而，与出口关税不同的是，数量限制受到GATT第XI条（普遍取消数量限制）有关禁止进口和出口配额（以及许可要求等类似措施）的约束。第XI(2)(a)条规定了一项例外：“限制暂时适用于缓解食品或其他产品的严重短缺……”。由于“原材料”限制并非“暂时适用”，这项抗辩完全失败，中国在“稀土”案中甚至未提出类似抗辩。美国有关LNG和原油出口的限制已载入法典超过40年，显然违反了第XI条。 但贸易历史中的这一情形也诠释出第XI条的真正问题所在：就数量出口限制提出GATT或WTO申诉的情形非常之少。

　　依据美国于1992年制定的一项法律，向与美国签有自由贸易协定的国家出口天然气获加急审查且推定核准之特别对待。相比之下，向非自由贸易协定国家销售LNG须经能源部确认该等出口是否符合国家利益。区分自由贸易协定和非自由贸易协定国家的理由在于使美国法律符合1989年《美加自由贸易协定》有关能源贸易“国民待遇”的强制性规定。

　　美国现在已与20个国家签有自由贸易协定，呼应《美加自由贸易协定》，几乎均包含出口管制相关限制。 这些协议禁止缔约方就任何物品之出口采取或维持任何限制，依据GATT第XI条（普遍取消数量限制）执行的除外。美国自由贸易协定还禁止对出口征税，除非该等税项适用于在境内消费的相同物品。这些规则之例外包含在特定自由贸易协定中。 看起来似乎TPP和TTIP将会写入类似限制。特别是，通过TTIP，欧盟正在寻求以非歧视性方式进入美国能源出口市场并撤销剩余数量限制。诚然，TTIP从根本上改变美国或欧洲能源政策的可能性看起来十分有限，但相关谈判可以推动获得更好的市场准入条件。

　　如果发生这种情况，WTO将准备制定一项复边协议，对有关天然气、石油和矿产的出口限制作出规定。该等协议将主要让不属于TPP或TTIP的WTO成员获益。它将要求撤销任何有关天然气、石油或矿产的出口关税，且所作承诺应伴随有相应的WTO约束。它还将要求撤销所有关于天然气、石油和矿产出口的数量限制，与GATT第XI条保持一致。美国将需要改革其LNG和原油限制，而某些其他协议成员将需要推进类似改革。

十三、结语

　　当《关贸总协定》于1947年创建时，它成为唯一为商品贸易建立规则的全球性机构。1951年《巴黎条约》为欧洲共同市场（如今的欧盟）规范六个创始成员国之贸易实践奠定了基调。但在1947-1994年间，《关贸总协定》成员从23个扩展至128个，这进一步强化了其作为全球领先商业机构的地位。

　　《关贸总协定》的影响力受到两起事件的挑战。第一，自1989年起实施的《美加自由贸易协定》（CUSFTA）进一步加强了两个超级大型且高度发达国家之间的经济一体化，这是GATT成员未曾预料到的。随后，《北美自由贸易协定》于1994年获核准生效，证明发展中国家墨西哥可以接受同样的高标准。事实上，《北美自由贸易协定》在知识产权和服务领域的成就为1994年乌拉圭回合谈判新协议铺平了道路。一时间，新创建的WTO似乎将成为世界贸易的“公断人”。

　　但另外多起事件却很快侵蚀了WTO的主导权。在20世纪90年代和21世纪初，一系列新的自由贸易协定将贸易部长的注意力从日内瓦会议中吸引开来：到1994年，已有约130份区域贸易协议（自由贸易协定、优惠贸易协议及关税联盟）通报给GATT；到2005年，通报给世界贸易组织的数量几乎增加了三倍，时至今日累计通报超过600份。 于1998年举行的西雅图部长级会议，并非启动WTO新一轮谈判，而是演变成一场反全球化风暴。911袭击事件后，2001年多哈部长级会议确实启动了新一轮谈判，但多方目标无法调和，新兴市场成员从根本上反对将其市场开放给发达国家出口的商品和服务。其结果收效甚微，并且错过最后期限，以2008年日内瓦部长级会议以失败而告终。

　　势头很快转向新的巨型区域协定：TPP谈判（于2010年启动），然后是TTIP谈判（于2013年启动）。WTO只能集中力量在2014年巴厘岛部长级会议上支持《贸易便利化协议》，而将多哈发展回合的诸多争议搁置一边。最终结果是，WTO如今在解决21世纪贸易问题方面已经落伍。本文阐述了WTO如何从巨型区域协定中学习并受到激励。如果WTO全体成员国拒绝吸取教训，则将逐渐丧失其作为国家间商业关系“公断人”的地位。

（全文完）

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