创新公共采购：良好实践和战略
译自：2016年10月5日 【经合组织】www.oecd.org
编译：工信部国际经济技术合作中心 郭成龙 黄婧 郭旭阳
前 言
政府越来越意识到公共采购在确保公共服务物有所值的同时，还是解决全球社会问题、提高生产力和促进创新的强大力量。对于所有OECD国家，公共采购平均占国内生产总值（GDP）的12%和政府总支出的29%，这清晰地表明了它具有可支持更多政治目标的潜力。
本报告从使用公共采购作为政策目标促进创新中得出了经验。除了小型和中型企业的可持续性、包容性或发展，创新是各国追求的主要政策目标，也是《2030年可持续发展议程》的主题。实际上，创新对于我们的经济至关重要。就业、生产力和增长由创新业务和智能公共管理推动。在当前具有挑战性的社会经济背景下，各国政府正在努力充分利用其能力，使他们的政策对创新更加有利，更加注重结果。
本报告给出了涵盖35个国家的“OECD战略创新采购调查”的观点，并观察了OECD成员国和非成员经济体中创新采购的战略性使用。报告提供了证据证明公共采购是战略性管理和提供服务的主要支柱。调查结果表明，各国政府正在逐渐实施需求驱动型采购政策，以便为政府投资的创新建立必要的条件，从而使将来的经济效益更佳。这些政策得出的开创性解决方案包括液态发光二极管（LED）、电动车和医院的自动洗床设施。这些创新有助于减少能源消耗和支持向低碳世界的转变。
实施充分的创新公共采购战略的挑战有很多，例如：降低风险、建立新的协调形式、提高技术和能力、鼓励公共采购商与供应商对话、以及加强数据收集和结果测量。为了支持针对创新而战略性实施公共采购的国家，本报告基于《2015年公共采购委员会的OECD建议》提供了通过调查收集的证据而制定的框架。
本报告中给出的调查结果加强了OECD对整体使用公共采购的愿景，并重申了在这个作为战略功能和解决基本社会难题途径的关键公共服务工具中投资的价值。通过更具战略性的使用采购进行创新，各国可以展示值得公民和供应商信任和参与的优质管理，同时提供创新的解决方案服务公众。
本人邀请各国积极使用此框架，并利用本报告中包括的良好实践案例和获得的经验，以应对当前和将来的需求，并获得成功的公共和私人投资的回报。
执行概要
在以最佳价格实现最优效果的同时，公共采购也可由政府用作促进创新、实现社会经济和环境政策目标以及解决社会挑战的战略手段。
本报告收集了现有的政府采购战略和创新实践，并强调了实施的重要条件。本报告基于各项证据提供了一个行动框架，各国可以使用这一框架支持战略性使用公共采购进行创新。
重要调查结果:
大部分国家支持创新采购
回应国家中的80％采取措施支持创新采购，50％已经制定了创新采购行动计划，以作为更广泛的创新或采购战略的一部分，或作为独立的倡议。
各国采取各种措施支持创新采购，主要是政策工具、规章或法律文书。 其它措施包括综合计划，例如，一般的智能采购或关于研发（R&D）的采购，其次是金融工具，例如，专门用于创新采购的金融。
各国采用创新采购满足对新产品、商品或服务的需要和需求。
在大多数情况下，对新产品或服务的需求是使用公共采购进行创新的主要原因。 各国提出的第二个最常见的原因是提高现有产品或服务的性能，以降低成本和/或提高能源效率。 近一半的国家（49％）表示使用创新采购之后提高了效率或效能，或提高了用户满意度。 经验表明了成功将创新采购与其它政策领域结合起来的方法，特别是支持中小型企业（SMEs）和促进环境可持续解决方案。
私营部门是创新采购实践成功的第一贡献者；主要受益者是公民和公共服务
私营部门（约33％）是对创新采购实践成功做出重大贡献的最大群体，其次是公共机构或团体（27％），以及研究机构（24％）。创新采购主要有益于公民和公共服务，以及诸如患者或消防员等特殊群体。
面临的主要挑战
各国必须克服一系列困难实施创新采购实践。最普遍的挑战关系到风险规避、管理、人员和技术能力以及政治支持。健全的测量系统需要可靠的数据和指标，并且对评估创新采购战略和提高投资回报率以及社会效益至关重要。
成功的战略创新采购要求政府：
- 宣传创新的积极成果；
- 在政府任务的横向和纵向管理上更紧密地协调；
- 展现政治领导和政治承诺；
- 提高技术人员的能力和数量；
- 培养更加开放的文化，寻求新的工作方式；
- 鼓励公共采购过程不同部门之间的合作。
然而，实现这些目标是一个富有挑战性和长期的过程。
关键行动领域:
OECD已经建立了一个框架，以支持各国利用公共采购促进创新。该框架可适应不同的国家背景，同时涉及到竞争性合作的新方式和政府与非政府参与者之间新的联系形式。它包括任何健全的创新采购议程中都应当存在的九个行动领域：
- 任何国家、次国家和区域创新政策中都应包含具有明确目标的政策战略。其目标是确保有力的政治承诺。 为了实现作为次要政策目标的创新，必须协调其它政策领域战略性的部署公共采购。
- 建立法律框架，包括可理解的定义、指南和模板，以便于实施。
- 指定具有专业知识的“变革型”领导，以建立技术型多学科团队，从而鼓励行政管理中健全的管理和领导。此外，“中介机构”，例如，创新机构，可以帮助联系买家和供应商。
- 投入足够的预算、资金和其它财政激励，因为缺乏财政支持是创新采购的主要挑战之一。
- 通过提供专门培训增强员工能力和技能，建立专注于创新公共采购的跨学科团队和能力中心，促进专业化。
- 通过发布良好实践案例、创建专门的知识共享平台和/或主办研讨会和讲习班分享和促进成功来提高意识。 早期利益相关者的参与也不能低估。
- 开展风险管理并衡量影响，以减少可能的损失和损害，并增加信任。
- 定义测试标准、方法和质量证书，使用标准化作为创新的催化剂。
- 使用合适的电子采购和信息技术（IT）工具进行适当的风险评估以衡量影响。
(未完待续)
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