译自：2017年4月13日【美国】贸易内情网
编译：工业和信息化部国际经济技术合作中心 徐程锦

　　2017年4月12日，美国、欧盟和加拿大在日内瓦召开的WTO补贴与反补贴措施委员会会议上联合提交了一份题为《补贴对制造过剩产能的作用及以<补贴与反补贴措施协定>解决该问题的选择》的提案。

　　提案认为，工业产能过剩已经成为全球经济面临的主要问题，不仅扭曲了国际贸易，还导致了多种负面外部性。近期G20领导人会议也承认需要采取联合行动解决产能过剩问题。产能过剩问题十分复杂，不同国际组织都应为解决该问题做出贡献，WTO补贴与反补贴措施委员会应考虑解决特定类型补贴导致的产能过剩问题。

　　补贴如何以及在多大程度上导致了产能过剩是一个复杂问题，其答案因不同产能过剩行业的具体情况而有所不同。显然，需求下降等市场力量可能在引起产能过剩问题中起了重要作用，但是，钢铁、铝、太阳能电池板等当前正在经历严重产能过剩行业的经验表明，政府经常指定国家战略产业并进行系统性扶持，以提高产能、推动GDP增长、扩张和保护就业，使这些享有特权的产业免受市场供求信号影响。当政府成为经济运行的主要参与者，拥有、控制并影响大量重要的工业企业和银行机构，并在资源配置中起重要作用时，市场的相对力量必然下降。此时，政府补贴就成为产能过剩的主要推动因素，中央和地方各级政府在受优待产业的完整生命周期中持续提供财政和其他形式资助使问题不断恶化。

　　在塑造战略产业的过程中，政府通过向新成立企业提供优惠贷款和其他资产制造过剩产能，却并不充分考虑未来市场需求和企业盈利能力等市场因素。当被视为具有战略性的重点企业遭遇经营困难时，政府的目标是保证就业和生产，而没有提供适当的市场退出机制。例如，政府可能减免企业债务，延长国有商业银行贷款的偿还期限，将债券转变为资产性权益，或提供新资产，却不对经营困难企业进行重组，使企业具备盈利能力并使其产能符合市场需求。

　　政府还可能直接或通过执行公共政策的国有或国家控制的金融机构向战略性产业中的企业提供相对便宜的融资，而这些企业在市场机制下原本只能获得成本更高的融资。部分接受优惠融资的企业缺乏盈利能力，杠杆率高企，前景渺茫。低成本融资不仅在企业发展初期提供，以帮助建立国内产业，还持续为已经具备一定发展水平的企业输血，经过一段时间就会导致产能过剩。此外，为提高企业产能，政府还以低于市场的价格向重点企业提供原材料、水、电、气和土地。

　　以补贴方式制造并维持过剩产能，而不注意市场供需力量的变化，通常导致在国内经济低迷时，增加过剩产能向海外出口。此类补贴中的一部分落入《补贴与反补贴措施协定》第3条，受到禁止，但更多补贴不受协定约束。由于此类补贴具有高度市场扭曲效应，并通常导致过剩产品向海外出口，此类补贴对贸易的效果至少与出口补贴的效果相同，甚至可能更加恶劣。因此，对于此类补贴应该施以更加严格的规则约束，在当前世界经济多个产业部门遭受严重产能过剩的情况下，这一点尤为重要。市场力量通常能确保效率最低的生产者退出市场，以此达至供需平衡，消除过剩产能，而政府的财政和其他支持方式却使不具有经济可行性的企业苟延残喘，使市场力量难以发挥作用。

　　如果WTO成员方要有效解决政府补贴导致的产能过剩问题，第一步是对该问题有更多了解。尽管《补贴与反补贴措施协定》要求成员方向WTO通报补贴项目，越来越多的WTO成员方没能按时完成通报义务。据统计，2015年65%的WTO成员方没有按协定要求通报补贴项目。同样令人担忧的是，尽管协定明确要求中央和地方政府的补贴项目都须通报，一些成员却不通报地方政府补贴。当一国的产业政策由中央政府制定，但由地方政府实施，并且地方政府之间经常采取以邻为壑的相互竞争政策时，这一问题的后果尤其严重。通报的质量也是值得关注的问题，有些成员的通报包含大量明显不违反规则的补贴项目，以彰显其政策透明度，却对真正的产业补贴项目避而不谈。

　　美国、欧盟、加拿大上述提案内容明显具有针对中国的意味，其中提到的补贴手段多为西方国家长期与我国交涉但始终难以解决的问题。提案最后提出的补贴通报质量问题也是不点名地针对中国，就在此次WTO补贴与反补贴措施会议上，美欧就向我国提出异议，质疑我补贴通报中包含大量合法补贴以“混淆视听”。

　　值得注意的是，2017年4月5日，习近平主席访美之前，以Amy Klobuchar为首的8位来自美国钢铁生产各州的国会参议员联名致信美国总统特朗普，称中国钢铁产能严重过剩并对美倾销，导致13600名美国钢铁和矿业工人失业，对美国经济甚至国家安全造成负面影响，要求总统严格执行贸易法，对来自中国的钢铁实施反倾销和反补贴措施。

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