美国外资安全审查中的国有企业问题

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时间：2017年6月28日　|　点击(5163)

译自：2017年5月9日【美国】国会研究服务局
编译：工信部国际经济技术合作中心 魏简康凯 徐程锦

【编者按】2017年3月31日，美国国会研究服务局发布关于美国外国投资委员会（CFIUS）的研究报告，为美国国会修改CFIUS授权法规提供背景资料。该报告专门辟出一节讨论美国外资安全审查中的国有企业问题，其中特别分析了中国国有企业赴美投资给美国带来的国家安全风险。现将相关内容全文翻译，以飨读者。

　　外国政府所拥有或控制的企业，即国有企业日益增多的国际存在和投资活动，引起了对这些企业的经济和安全影响的担忧。根据OECD估计，“世界上最大的100家企业中，有22%的企业处于国家有效控制之下，这是几十年来的最高比例。”如图1所示，这个数字随着中国国有企业的增长而增长。政策制定者担心，一些政府给予国有企业优惠待遇，这可能会在其海外活动中体现出竞争优势，并可能在全球市场产生反竞争效果。政府与企业之间的密切联系，可能会为企业提供更多市场保护，使它们建立强有力的竞争地位，或通过其他政府控制的实体为其提供低于市场的融资条件，从而使企业在市场条件下具有竞争优势。企业和政府之间的这种紧密联系可能会模糊那些纯粹出于商业目的而参与经济活动的企业和那些在外国政府的授意下实现公共政策目标的企业之间的区别。因此，一些决策者担心国有企业可能从事危及国家安全目标的外国投资活动。然而，迄今为止，OECD几乎没有发现这些潜在的优势会影响国有企业的国际经济表现。OECD得出的结论是，“所有权既不是政府必须影响企业运营的必要条件，也不是不可避免地产生这种影响。”

图 国有企业的数量（按国家划分）
来源：经济合作与发展组织（OECD）

　　另一些人则认为，由外国政府拥有或控制的企业，在从事有利于企业竞争利益的经济活动与有利于外国政府目标和野心的活动之间存在潜在冲突。例如，企业间谍活动并不鲜见，但外国政府拥有或控制的企业的此类活动，往往被认为与那些为了自身的竞争利益而从事商业间谍活动的企业有所不同。与外国政府相关的企业进行的企业间谍活动，被视为主要是为了获得外国政府的国家安全利益，而不是为了获得竞争性的商业利益。在经济间谍活动可能有利于外国政府的外商投资领域中，这类企业积极的存在会使经济活动与国家安全间的互动更加复杂化，并增加了美国外国投资委员会（CFIUS）在确定任何单一投资交易对美国经济或美国国家安全的潜在威胁时所面临的挑战。此外，各国法律的差异，尤其是刑法的差异，以及有关处理经济间谍行为的做法，可能会造成各国政府之间的摩擦。

　　中国企业的投资尤其令人担忧。例如，2012年10月8日，众议院情报常设特别委员会(House Permanent Select Committee on Intelligence)发表了一篇关于“中国电信公司在美国开展业务的反情报和安全威胁”的报告。该报告提出了一些对于CFIUS的政策建议，包括：

　　1.CFIUS必须阻止华为和中兴的并购，这对美国国家安全利益构成威胁。寻求扩大CFIUS审查权限的立法提案应得到国会相关委员会的充分考虑。

　　2.美国国会相关委员会应该考虑通过立法来更好地解决与政府相关的电信公司带来的风险，否则此类公司就不能获得完全信任来建设重要的基础设施。此类立法可能包括增加私营部门实体之间的信息共享，并扩大CFIUS的审查权限，包括采购协议。

　　2012年11月，美中经济和安全审查委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）发布了一份报告，详细指出了“由于中国的国家支持和国家主导的经济增长而导致的潜在经济扭曲和国家安全问题”而引起美国工业、立法者和政府官员对中国投资的担忧。一些观察人士认为，对经济上的担忧集中在由政府支持的中国国有企业可能选择投资是“基于战略而非基于市场的考虑”，而且由于丰厚的政府补贴，使它们不受市场压力的约束。该报告提出了一些修改CFIUS法规的建议：

　　1.国会审查中国对美直接投资，并评估是否需要修改相关法规（50 U.S.C app 2170），使CFIUS可以：(1)要求对中国在美国投资的国企和国有控股公司主导的所有交易进行强制性的审查；(2)在CFIUS现有的国家安全测试中增加经济效益测试；(3)禁止外国公司在美国某一行业的投资，因为该外国政府禁止别国在同一行业的投资。

　　2.修改有关建立CFIUS的立法，以增加对中国在美国投资的“经济利益”的测试。

　　3.CFIUS的管辖范围扩大到“绿地投资”，或投资于新的工业厂房和设施。

　　2013年，俄罗斯航天局(Roscosmos)在美国建立了大约6个全球定位系统(GPS)监测站，引发了人们对“绿地投资”的担忧。该投资计划引起了对修改CFIUS有关条款的兴趣，因为该条款目前不支持审查“绿地投资”。俄罗斯的这项交易得到了美国国务院的支持，作为改善美俄关系的一种方式。然而，美国中央情报局和国防部反对这项交易。他们认为，监测站将大大提高莫斯科版GPS的准确性和可靠性，这可以帮助俄罗斯监视美国，提高俄罗斯武器的精确度。

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