作者：工业和信息化部国际经济技术合作中心 毛涛

　　摘 要：在《巴黎气候变化协定》框架下，中国提出了较高的减排承诺。为实现该目标，在现有减排体系外，还需要积极创新气候变化应对措施。碳税已经被国际实践证明是一种行之有效的减排措施，可以被我国立法采纳。在征收碳税前，对其立法问题进行系统研究，可以为立法实践提供有益参考。关于我国碳税立法，重点应解决好立法的宏观构思、微观设计和征管流程三方面问题。就宏观构思而言，建议采用《碳税暂行条例》这一名称，以可持续发展作为立法理念，把切实减排温室气体作为立法目的，采取渐进式的立法思路，以税收法定、税收公平、税收效率、生态优先、风险预防和全程监管作为指导原则；就微观具体制度设计而言，建议确立恰当的计税依据、征收阶段、税目、纳税义务人、税率、税收归属、税收减免等碳税实体性要素；就征管流程而言，建议采用税收和保证金相结合的模式，确保碳税足额征收。

　　从20世纪90年代起，我国对气候变化问题的重视程度逐渐提高，颁布实施了《节约能源法》、《可再生能源法》、《电力法》、《煤炭法》、《应对气候变化国家方案》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《低碳产品认证管理暂行办法》、《碳排放权交易管理暂行办法》和《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》等一大批法律政策，提高了我国应对和适应气候变化的能力。

　　2015年，巴黎气候大会提出将全球气温升高控制在2摄氏度以内的目标，并向着升温1.5摄氏度以内的方向努力。在此问题上，我国依旧体现出大国担当，承诺到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%，非化石能源占一次能源消费总量的比重2020年达到15%左右，2030年达到20%左右。现阶段，我国作为世界第一温室气体排放大国，要实现既定减排目标，还需要付出巨大努力。在现有减排体系外，我国正在进行必要的制度创新。“十二五”期间，国家率先在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7省市开展碳排放交易试点工作，并计划于2017年全面启动该项工作。国家工商总局数据显示，截止2015年底，我国内外资企业数量为2185.82万户。但值得注意的是，纳入碳排放交易机制的主体仅为1万家左右重点用能单位，尚未涵盖广大的中小企业及消费化石能源的个人。面对数量庞大、行业多样、分布广泛的中小企业以及众多的个人消费者，碳排放交易机制将很难起到调节作用。而这些中小企业却有着巨大的节能减排空间。国际经验表明，碳税具有普适性，覆盖面宽，在对企业特别是中小企业规制方面发挥着重要作用，而且与碳排放交易体系的适用并不冲突。目前，已经实施碳排放交易的国家，比如美国、加拿大等也在运用碳税对交易体系外的企业进行规制，而且取得了显著成效。

　　在我国，关于是否需要开征碳税，学术界及实践领域尚存争议。刚出台的《环境保护税法》并未对碳税问题进行规制，似乎意味着碳税立法的停滞。但一些迹象也表明，国家有重启碳税立法的可能 。在开征碳税之前，对其立法问题进行系统研究，可以为实践提供有益参考。

　　在进行碳税立法时，对立法的名称、理念、目的、原则、进程等问题进行集中探讨，有助于明确立法方向。

（一）立法名称

　　立法名称往往与立法权主体密切相关。在我国，税收立法权主体通常有下述几类：一是全国人大及其常委会。依据《立法法》规定，涉及到财政、税收、海关、金融和外贸等基本经济制度事项，应由全国人大及其常委会制定。 由人大及其常委会所制定的税收立法，其名称多以“法”结尾，如《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》等。二是国务院。依据《立法法》规定，尚未就一些事项征税时，全国人大及其常委会可以授权国务院制定相关税收立法。 全国人大或其常委会曾在1984年和1985年两次颁布文件赋予国务院税收立法权。由国务院所制定的税收立法，其名称多以“条例”或“暂行条例”结尾，如《进出口关税条例》、《船舶吨税暂行条例》、《资源税暂行条例》和《消费税暂行条例》等。三是国务院职能机构。在税收领域，财政部和国家税务总局可以就税收事项出台部门规章。这两个机构出台的税收立法，其名称多以“实施细则”结尾，如《资源税暂行条例实施细则》、《营业税暂行条例实施细则》和《增值税暂行条例实施细则》。四是地方政府。依据《立法法》第63、65、66条等授权，下述机构具有税收立法权：省、直辖市、自治区的人大及其常委会；省、直辖市、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会；省、直辖市、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，以及经国务院批准的较大的市的人民政府。

　　简言之，关于税收问题，我国采取的是中央统一立法模式。在该模式下，地方立法权受到严格限制。地方人大及其常委会、人民政府仅有权制定适用于本辖区的地方性税收法规，如北京市政府所制定的《北京市实施<中华人民共和国车船税暂行条例>办法》、《北京市实施<中华人民共和国城市维护建设税暂行条例>的细则》和《北京市实施<中华人民共和国耕地占用税暂行条例>办法》。

　　在进行碳税立法时，由全国人大及其常委会授权国务院制定较为妥善，可采用《碳税暂行条例》的名称。原因如下：一是符合立法惯例。按照立法习惯，国家在引入新税收时，多授权国务院制定，以“暂行条例”实施，并根据实施情况加以修订，对一些成熟的税收再提请全国人大及其常委会审议通过，最终以“法”实施。如，已经实施的《车船税法》则由《车船税暂行条例》演变而来。二是缩短立法时间。碳税立法名称若以“法”结尾，则需要经过全国人大或常委会审议后，才能得以通过，程序繁杂，而且时日漫长。与之相比，以“暂行条例”命名，则避免了繁杂的立法程序，缩短了立法时间。三是便于修订完善。“暂行条例”属于行政法层级，其效力没有法律高，修订较为方便，可以根据实践需求，及时加以修订。如，为了满足实践需求，1983年颁布的《资源税暂行条例》（草案）先后经过1993年和2011年两次修订。四是立足实际。目前新颁布的《环境保护税法》主要调控到水污染物、大气污染物、固体废物和噪音的排放行为，短期内很难再增加对二氧化碳排放行为的管制。

（二）立法理念

　　立法理念是法律的灵魂，“只有科学地确立立法理念，才能正确地界定立法的本质，并有效地指导立法活动。”

　　在经济发展过程中，环境问题随之出现，其产生与两大关系密切相关：人与人之间的关系以及人与自然之间的关系。尽管人与人之间的关系对生态环境的影响是间接的，但是其影响更大。也就是说，只有处理好人与人之间的关系，才能调和人与自然的关系，缓解并最终解决环境问题。然而，处理人与人之间的关系并非易事，既要注重物质层面利益的重再分配，也要注重精神层面理念的选择问题。其中，后者起着决定性作用。可以说，解决环境问题的关键在于革新观念。

　　可持续发展理念把人与人之间的关系，以及人与自然之间的关系放在同等重要的地位上考虑，并融入了代内公平和代际公平这一突破时间和空间维度的价值观，主张人类在满足自身发展最大化的同时，也要关注自然界；在强调人与人之间关系协调的同时，也强调要维持人与自然关系的协调。该理念以“维持全面的生活质量，维持对自然的永续利用，避免持续的环境损害” 作为基本特征。

　　法律作为社会关系的调节器，应与时俱进。因此，指导法律制度构建的理念也应随着时代的发展而加以革新。环境保护法主要调节在生态环境利用及污染物排放等活动中所形成的人与人之间的关系，其目的是通过调整人与人之间的关系，进而实现人与自然的和谐。但是值得注意的是，即使同属于一类法律，若理念差异较大，相关立法的实施效果会相差甚远。如，一些环保立法的定位偏失，其理念偏重于经济发展，即使表现形式多么华丽，也仅仅是维护经济发展的工具，而非环境保护的手段。当然，环境保护类法律的立法理念还要避免走向另一个极端，不能只顾环保而忽视发展，这样也有违环境保护的初衷。

　　现阶段，我国确立的绿色发展理念体现了可持续发展观的相关要求，以生态文明建设为落脚点，强调“发展仍是我国当前及今后一段时间的首要任务，生态文明建设并未否定发展，而是倡导转变发展模式，在环境容量允许的范围内排污，将不可再生资源及能源的消耗降至最低，并在发展中逐步解决环境问题，实现人与自然的和谐发展及生态环境可持续利用。”

　　为了有效地解决经济发展过程中所产生的生态环境问题，需要把可持续发展理念应用于环境污染防治法和自然资源法的创新中 ，用人与自然和谐的生态伦理观，指导人们改变生产方式和消费模式，按照绿色发展的要求开展相关活动，以生态化的法律手段确保社会发展方式的顺利转型。作为环境资源法体系组成部分的碳税立法，也应以可持续发展作为基本的立法理念，指导具体法律制度设计，全面体现碳税保护环境的公益特性。

（三）立法目的

　　立法目的是立法理念的具体化。同时，它也为立法原则设置及制度构建指明了方向。通常而言，税收是国家利用政治权力强行参与社会剩余产品分配来筹集公共收入的活动。 正如马克思指出的那样，“国家存在的经济体现就是捐税。” 。国家在向民众征税的同时，也会把来税收收入用于增加社会福利，使民众从中受益，正如霍尔姆斯所说，“税收是我们为文明社会付出的代价” 。

　　20世纪以来，税收推动社会文明进步的作用越来越大，其调整范围逐渐扩大到生态文明建设领域。20世纪六七十年代，在严重的生态危机面前，传统环境管理方式存在的问题显现，一些国家便尝试运用税收引导人们去改变生产方式和消费模式。这些国家征税的目的不仅仅是为了增加财政收入，而是通过税收引导，切实解决棘手的环境问题。

　　人类对气候系统的利用是否符合可持续发展的要求，是判断生态文明与否的重要标志。当化石燃料成为推动工业进步的“催化剂”那刻起，人类无序、无度排放温室气体的现象愈演愈烈，逐渐出现特定时间内排放的温室气体量远远超过大气环境容量，气候生态系统平衡被打破。随着气温持续升高，自然界也会报复人类，气候型灾害日益增多。

　　为了矫正这种不文明的生态利用行为，一些西方发达国家开始运用包括碳税、排放权交易、节能量交易等更加强有力的减排措施，引导企业和个人节能减排，确保大气环境容量的可持续利用。碳税作为一种政策性税收，其立法的目的是通过税收价格，引导和激励社会公众转变生产方式和消费模式，削减不必要的能源消耗和温室气体排放，减轻人类活动对大气环境的不利影响。

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