《巴黎气候变化协定》背景下 中国碳税立法构思(四)

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时间:2017年8月16日 | 点击(2866)

作者:工业和信息化部国际经济技术合作中心 毛涛

  摘 要:在《巴黎气候变化协定》框架下,中国提出了较高的减排承诺。为实现该目标,在现有减排体系外,还需要积极创新气候变化应对措施。碳税已经被国际实践证明是一种行之有效的减排措施,可以被我国立法采纳。在征收碳税前,对其立法问题进行系统研究,可以为立法实践提供有益参考。关于我国碳税立法,重点应解决好立法的宏观构思、微观设计和征管流程三方面问题。就宏观构思而言,建议采用《碳税暂行条例》这一名称,以可持续发展作为立法理念,把切实减排温室气体作为立法目的,采取渐进式的立法思路,以税收法定、税收公平、税收效率、生态优先、风险预防和全程监管作为指导原则;就微观具体制度设计而言,建议确立恰当的计税依据、征收阶段、税目、纳税义务人、税率、税收归属、税收减免等碳税实体性要素;就征管流程而言,建议采用税收和保证金相结合的模式,确保碳税足额征收。

(五)税率

1.国外经验

  纵观国外经验,在设计碳税税率时,有两种标准,一种是统一税率,另一种是差别税率。统一税率是在以石燃料中的含碳量为据设计的前提下,为了保证碳税激励效果的一致性,相关国家和地区往往会对排放一吨二氧化碳当量的温室气体进行定价,设定一个统一的税率标准。基于此,按照应税燃料燃烧时所释放出的温室气体量,确定其应适用的税率。目前,荷兰、丹麦等国,以及加拿大魁北克省和英属哥伦比亚省都选择了此模式。此外,还存在差别税率,像芬兰、挪威和瑞士等国,对于不同化石燃料所适用的税率标准不尽相同。与其他燃料相比较,这些国家倾向于对汽油和天然气设置较高的税率。

  税率水平也是国外重点考虑因素。其实,碳税的功能定位直接决定着碳税的税率水平。关于碳税的功能定位,有三种倾向:第一种激励减排。若一国或地区征收碳税之目的在于减排温室气体,则会采用较高的税率标准,用高税收方式诱导市场主体节能减排。第二种筹集资金。若一国或地区征收碳税之目的在于为项目筹集资金,则会依据项目所需要资金量,来设置税率标准。第三种增加财政收入。若一国或地区征收碳税之目的在于增加财政收入,则会根据国家期望,设置税率标准。不管基于何种倾向,征收碳税都可以起到减排温室气体之功效。

  再者,国外也会按照一定的标准设置或调整税率。在设计碳税时,一些国家或地区选择了动态税率模式,其主要类型如下:一种是灵活年税率。一些国家每年都会对碳税实施效果做出评价,再依据评价结果确定出下一财政年度的碳税税率标准。如,加拿大的魁北克省会以各种化石燃料的年销售量为据,确定各种化石燃料应适用的税率标准。 再如,1996年丹麦碳税实施之初,轻型燃料油的税率为每升3.67欧分。之后,它所适用的税率每年都在变动,在2000年、2002年和2005年,其税率分别为每升3.62分、3.63分和3.23分。 另一种是逐年上涨税率。一些国家或地区碳税税率的起征点相对较低,在征收过程中,采用逐步上涨方式,逐年递增税率。如,加拿大的英属哥伦比亚省则采用了此模式。2008年,加拿大的英属哥伦比亚省的碳税税率为每排放一吨二氧化碳当量的温室气体10加元。之后,该标准逐年上涨5加元。该政策一直执行至2012年,达到每排放一吨二氧化碳当量温室气体30加元的标准。2007年,汽油、柴油、轻燃料油、重燃料油、航空汽油、喷气机燃料和煤油等所适用的税率分别为每升2.56分、2.76分、2.76分、3.11分、2.45分、2.62分和2.41分。而在2012年,上述燃料所适用的税率将分别上升至7.24分、8.27分、8.27分、9.33分、7.68分、7.87分和7.34分。

2.我国选择

  “税率无疑是碳税立法中最敏感也最重要的要素之一, 税率的高低决定了税负的轻重, 也影响到碳税的实际效果。” 目前,我国适用的税率有比例税率、定额税率和累进税率三种类型。具体而言:一是比例税率。针对同一课税对象,规定相同的税率标准。依据税率是否有统一标准,可以被划分为统一性的比例税率和差别性的比例税率。统一性的比率税率是指,针对一个税种只设置一个税率;差别性的比例税率则可以依据产品、行业和地区等的差异性,针对一个税收设置两个或两个以上的税率标准。二是定额税率。以课税对象的重量或体积等计量单位为据来确定税率。采用定额税率的税种,纳税人所缴纳的税款通常与课税对象的重量或体积成正比。此外,由于课税对象存在差异性,如区域差异,也可以设置差别性的定额税率。三是累进税率。指随着计税依据提高,而根据其级距增加的税率。通常而言,计税依据主要有实物量和价值量两种情况。累进税率通常依据课税对象实物量或价值量,而划分若干等级,以及每个等级的区间,并确定出每个等级所适用的税率标准,等级越大,税率越高。

  在进行碳税立法时,若我国选择以化石燃料中的含碳量作为计税依据,将会涉及量的核算问题。此时,定额税率应是最佳选择。在坚持定额税率的大前提下,结合国际经验,碳税税率设置还需考虑下述因素:一是减排目标。为了有效落实国家减排政策,碳税的税率水平需要与国家阶段性减排目标保持一致,减排目标高则适用高税率,反之亦反。二是边际成本。碳税的税率水平必须要高于企业购买替代燃料或治理二氧化碳的成本,只有这样才能鼓励市场主体使用新能源或改进治理技术。三是能源战略。对于国家推广使用的新能源燃料,尽管其燃烧也会释放二氧化碳,但是基于国家能源战略,应对这类替代性燃料设置低税率或零税率。

  基于以上分析,在达成减排目标的同时,为减少对社会经济的不利影响,建议我国碳税税率设置采取“统一性、低起点、周期性、动态化”的思路。具体而言:一是统一性。碳税税率应有一个较为客观的制定标准。在税率设置时,大多数已开征碳税的国家都采用这一方法:先对排放一吨二氧化碳当量的温室气体进行定价,然后依据各种燃料燃烧所释放出的温室气体量,核算出这种化石燃料应适用的税率标准。依据该方式设置碳税税率,二氧化碳排放同量同价,较为公平,也较为客观,建议被我国碳税立法所采纳。

  二是低起点。在碳税征收之初应适用较低的税率标准。迈克尔·瓦格纳总结了低起点税率的好处,他认为:“碳税从低税率开征,不会扰乱经济秩序,随着税率的持续增长,其经济激励效果会增强” 。当然,这种低起点的税率与财政收入之间会存在着微妙关系。“最初,来源于碳税的财政收入会随着税率的上涨而增加。然而,在碳税税率上涨的过程中,随着其激励效果的增强,尽管税率仍然在持续上涨,但是化石燃料使用量却正在下降,这些来源于碳税的财政收入也会随之下降”。 现阶段,我国对化石燃料的依赖度较高,若立即征收税率较高的碳税,无疑会对经济产生严重的负面影响。这样做,尽管能较快地完成国家所设立的减排目标,但是要付出较大的经济代价,不符合我国国情。在碳税征收之初,税率水平不宜过高,先用税收价格信号向社会公众表明国家应对气候变化的决心即可。

  三是周期性。在一定的周期内,碳税税率建议呈规律性变化。我国发展规划通常以五年作为一个周期,完全可以将五年作为一个碳税实施周期,采用呈规律性逐年递增的税率。这样做,不仅不会对化石燃料依赖度较高的企业造成突如其来的打击,而且以逐渐递增的税率信号,引导其选择使用清洁能源或改进治理技术。

  四是动态化。一个碳税税率实施周期结束后,应重新制定下个周期所适用的税率标准。在五年的碳税税率实施周期届满后,应综合考虑上一个周期的减排效果,国家能源战略发展,以及阶段性的减排任务,制定出下一个五年周期应适用的税率。

(六)税收归属及用途 1.国外经验

  通过征收碳税,可以为一国带来丰厚的收入。在不同的国家或地区,由于碳税定位不同,因而碳税收入的用途也不尽相同。纵观国外经验,碳税收入主要用于以下几方面:

  一是项目支持资金。一些国家会把碳税收入用于支持温室气体减排或气候变化适应项目。加拿大魁北克省,美国布德市、加州湾区空气质量管理区和空气资源委员会等选择了该模式。其中,加州湾区空气质量管理区把碳税收入主要用于应对气候变化的项目。

  二是相关税费减免。一些国家或地区征收碳税后,会进行碳税收入的再循环,通过相关税收减免、补贴等方式,将这部分收入返还纳税人。芬兰,加拿大英属哥伦比亚省,澳大利亚 等采用了此模式。例如,从1998年开始,芬兰征收碳税的目的在于通过增加环保税和营业所得税收入来抵消部分财政赤字,扩大税基,降低劳动税。1998和1999年,芬兰劳动所得税减少计划分别为15亿和35亿芬兰马克。

  三是多元化使用。大多数国家或地区都会把碳税收入用于上述用途,但是也有少数国家和地区把碳税收入用于多种用途,如英国、荷兰、丹麦和印度。英国把来源于碳税的收入,一部分用于抵消已经消减了的雇主薪金税(Payroll Tax),另一方部分则为提高能源效率及开发新能源提供资金支持。 荷兰把来源于碳税的收入用于资助温室气体减排项目,以及补偿个人或者企业的税收负担。

2.我国选择

  我国的税收归属有三种类型,分别是中央税、地方税、中央和地方共享税。具体而言,中央税是指由中央政府负责征收、管理和支配的税收。中央税是国家财政收入的主要来源,由国税系统负责征收,那些收入充足且稳定的税种往往会被纳入中央税范畴,如消费税、关税和车辆购置税等。地方税是指由地方政府负责征收、管理和支配的税收。地方税作为地方政府财政收入的主要来源,由地税系统负责征收,其设立的目的在于调动地方政府的积极性,以及确保地方政府能因地制宜地解决当地问题,如城镇土地使用税、车船税和房产税等。中央和地方共享税是指由国税系统负责征收和管理,并由中央和地方按照一定比例分成的税收,如增值税、企业所得税和资源税等。

  我国大多数学者认为,碳税构建应采用中央和地方共享税的思路。如,中国人民大学崔军博士认为,“应将碳税设计成为中央与地方共享税,但在分成比例上中央要占大头。” 又如,薛钢也同样认为,应“将碳税作为中央与地方共享税。” 笔者赞同上述观点。碳税立法建议采用中央和地方共享税的思路,由国税系统负责征收,并按照一定的比例在中央和地方间分成。这样做,一方面有利于国家节能减排目标的宏观统筹,另一方面也有利于调动地方政府参与节能减排的积极性。

  在税收使用方面,我国若开征碳税,其首要目的应是通过提高能源价格,激励消费者减少化石能源使用,进而实现应对气候变化的作用。这就决定了,我国碳税收入的使用也会具有公益性,建议主要用于减缓和适应气候变化工作。

  (未完待续)

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