作者：工业和信息化部国际经济技术合作中心 毛涛

【摘要】 近些年，国家围绕天然气开采、销售、基础设施建设、管网输配等关键领域出台了一系列改革措施，破除了一些制度障碍，天然气消费占比不断提高。但是改革中依旧存在不少问题，制约天然气消费的障碍尚未完全消除，主要有相关政策难以落实到位、天然气中上游环节业务开放不足、参与天然气平台交易的主体过于单一。为了提升天然消费占比，建议细化相关规定，提高政策可实施性；有序放开天然气开采，拓宽天然气来源；推进管网独立，重构天然气输配秩序；完善天然气交易体制，营造公平竞争环境。

（接上期）

二、我国天然气体制改革进展

（一）天然气体制改革的动力来源

　　相关研究表明，雾霾天气与我国长期以化石能源为主的能源结构存在着联系。我国富煤、少油、贫气，煤炭储量占到一次能源总量90%以上，廉价的煤炭成为支撑我国经济发展的主要能源，2015年我国煤炭消费量为39.65亿吨，约占世界煤炭消费量的一半。与此同时，随着我国汽车保有量的快速增长和石油化工产业的发展，石油消费同样进入高速增长期。截止2015年底我国汽车保有量达到2.79亿辆，同年国内石油表观消费量达到5.43亿吨。2015年，我国煤炭和石油分别占一次能源消费的64%和18.1%，两者所占比重超过80%。

　　天然气属于清洁能源，提高其在我国能源结构中的占比，将有助于缓解大气污染问题。此前，天然气的垄断经营起到积极作用，短期内大量优势资源集中到天然气开采、管道建设及运维等领域，实现了集中开采和跨区域调度，大大提升了天然气在一次能源消费中的占比。随着天然气需求的迅速增长，垄断经营存在的问题逐渐显现，如价格倒挂、新气源难以入网、管网运力不足、地下天然气储气库匮乏。

　　按照国家提出的目标，现阶段天然气消费占比尚存在较大差距，可谓任重道远。因此，还需要继续推进相关改革，特别是要为天然气产业发展营造良好的制度环境。

（二）天然气改革主要进展

　　党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，充分表明国家深化经济体制改革的决心，对于推动天然气体制改革同样具有指导意义。近些年，国家出台了《关于发展天然气分布式能源的指导意见》《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》等一系列政策，切实推动了我国天然气体制改革，主要进展如下：

　　一是放宽基础建设准入。基础设施建设及其利用效率在很大程度上决定着能否确保天然气的安全、稳定供应。随着改革推进，天然气基础设施建设的准入条件逐步放宽。最初主要由国有资本经营相关业务，随后外资进入了城市天然气基础设施建设领域，目前各类资本都可以参与纳入统一规划的天然气基础设施。此外，为打破管道经营者“各自为政”局面，提高天然气基础设施利用效率，国家开始鼓励和支持天然气基础设施相互连接。

　　二是放开管网运输。在很长的一段时间内，我国天然气输气管道主要由国有企业垄断经营，入网天然气主要来自管道实际控制者。第三方气源虽然充足，但是却难以入网，长期存在下游天然气供给不足问题。为了调动上游企业的积极性，拓宽天然气来源，国家积极推进天然气管网改革，并取得重要进展。随着《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》等政策的出台，打破了油气管网垄断使用的局面，为第三方气源进入管网提供了依据。

　　三是开放天然气发电。与火电相比，天然气发电具有建设周期短、运营模式灵活、污染排放少等优点。但由于我国天然气资源相对匮乏，其利用范围受到严格限制，在2007年之前，天然气发电项目是受到限制的。随着气源的逐渐充足及相关改革推进，扫清了天然气发电障碍，从2012年开始，国家开始鼓励和支持天然气发电工作。依据最新的《天然气利用政策》，煤层气（煤矿瓦斯）发电项目、天然气热电联产项目属于优先的天然气利用方式。

　　四是鼓励煤制天然气。2014年全国煤炭探明储量为14842.9亿吨，低阶煤占比近60%。由于低阶煤处于低变质阶段，富含挥发分、水分和氧气，直接燃烧或气化，不仅效率低下，而且会排放大量污染物。在低阶煤清洁高效利用方面，不少国内企业进行了积极尝试，其中以低温热解分质分级利用技术为代表的现代煤化工技术逐步成熟。据估算，我国每年约消耗低阶煤20亿吨，若对其进行低温热解分质分级梯级利用，大约能生产0.84亿吨天然气，约为同年进口天然气的3倍。随着相关技术的成熟，国家密集出台支持低阶煤分质分级梯级利用问题。2015年4月，国家能源局发布的《煤炭清洁高效利用行动计划（2015-2020年）》首次提出分质分级、能化结合、集成联产作为新型煤炭利用方式，这也是本次行动计划中唯一的一个新型煤炭利用方式。近期科技部发布的《关于发布国家重点研发计划高性能计算等重点专项2016年度项目申报指南的通知》更是将“煤炭清洁高效利用和新型节能技术”列入10个重点专项之一。同时，该技术也是“十三五”计划实施的100个重大工程及项目。这些政策推动了煤炭清洁高效利用，进一步拓宽天然气来源。

　　五是鼓励外商参与。一是放宽外商投资准入。最初，《外商投资产业指导目录（2007年版）》尚未向外商放开天然气项目。2011年修订版将天然气的风险勘探、开发以及页岩气、海底天然气水合物等非常规天然气资源勘探、开发向外资开放，但仅限于中外合资和中外合作方式。2015年目录再次修订，将中外合资和中外合作范围扩大至天然气及非常规天然气的勘探、开发和矿井瓦斯利用。二是简化中外合作审批程序。在很长的一段时间内，中外企业合作开发天然气需经过严格审批。2013年5月，商务部将取消对石油、天然气、煤层气对外合作合同的审批工作。该举措进一步简化了审批手续，调动了中外企业合作的积极性。三是鼓励外商投资天然气项目。从2002年起，外商从事投资额大、回收期长的天然气项目，除依照有关法律、行政法规的规定享受优惠待遇外，可以扩大与其相关的经营范围。

　　六是开展天然气交易试点。建设天然气交易中心有助于培育和壮大能源要素市场，还原天然气商品属性，推动提升天然气消费占比。目前，国内不少油气交易中心都在从事天然气现货交易业务。其中，上海石油天然气交易中心和重庆石油天然气交易中心最具代表性。这两个中心整合了天然气产业链上下游的一些龙头企业，对于完善天然气市场价格形成机制具有重要的促进作用。

　　（未完待续）

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