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作者：工业和信息化部国际经济技术合作中心 毛涛

　　【摘要】 近些年，国家围绕天然气开采、销售、基础设施建设、管网输配等关键领域出台了一系列改革措施，破除了一些制度障碍，天然气消费占比不断提高。但是改革中依旧存在不少问题，制约天然气消费的障碍尚未完全消除，主要有相关政策难以落实到位、天然气中上游环节业务开放不足、参与天然气平台交易的主体过于单一。为了提升天然消费占比，建议细化相关规定，提高政策可实施性；有序放开天然气开采，拓宽天然气来源；推进管网独立，重构天然气输配秩序；完善天然气交易体制，营造公平竞争环境。

（接上期）

三、天然气体制改革存在的问题

　　相关政策的出台及改革的推进，大幅提升了天然气在能源结构中的占比，但是在天然气体制改革过程中依旧存在不少问题，主要如下：

（一）出台的新政虽多，但落实较为困难

　　近些年，国家出台了与天然气开采、运输、经营等相关的一系列政策，但由于不少规定往往过于笼统，缺乏配套性措施，实施效果并不理想。比如，依据《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，油气管网设施运营者向其他市场主体开放的前提是油气管网设施有剩余能力，但由于缺少有关剩余能力的客观判断标准及监管措施，管网设施是否对外开放往往受到管道拥有者主观意志左右。现实中，油气管网经营者通常也经营天然气业务，基于竞争考虑，往往会排挤竞争者，不会轻易让第三方的天然气进网；即使允许第三方天然气进网，在缺少明确定价标准的情况下，会出现随意定价问题，结果是其他市场主体出网后的天然气价格过高，市场竞争优势将会牢牢把持在管道拥有者的手中。这些规定的初衷是好的，指明了天然气改革的方向，但由于缺乏必要的实施依据及相关程序，往往难以落地。

（二）天然气勘探和开采开放力度不够，难以确保充足的气源保障

　　近些年，通过下放或取消与天然气勘探和开发相关行政审批事项，反映出国家对于拓宽天然气来源工作的重视程度在提高。比如，中外企业合作开发天然气不再需要向商务部备案。但值得注意的是，在天然气勘探、开采等拓宽气源的关键领域，仅有少数国有企业、中外合资或中外合作企业参与。对于民营资本而言，国家虽然放宽了限制，但所能参与开发的多是煤层气、页岩气等非常规天然气，常规天然气开采依旧较为封闭。由于天然气开采工作的参与主体较少，很难拓宽新的天然气来源。

（三）天然气输配尚未分离，阻碍海外廉价天然气进入

　　在天然气基础设施中，管网起着跨空间调配天然气的重要作用。然而，由于天然气尚未实现输配分离，导致销售逐渐形成了一种相对垄断的经营模式，即：天然气管网经营者往往会买断上游气体，随后气体进入管网进行调度和销售，主动权主要掌握在管网经营者的手中，上游企业几乎没有选择下游用户的权利。近些年，随着《天然气基础设施建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》等政策出台，为第三方使用天然气管网提供了政策依据。然而，现实操作中，LNG接收站对外开放并不到位，第三方购买的国外廉价气源很难进入国内市场。

（四）参与天然气交易的主体过于单一，难以形成强有力的竞争优势

　　在天然气交易中心建设方面，很多地方都进行了有益尝试，积累了一些经验。但是由于天然气相关改革正在推进，改革红利正在陆续释放。而目前尚未形成完全自由竞争的天然气交易市场，参与交易的主体并不多。虽然我国已经建立了一些天然气交易平台，为相关主体提供了更加便利化的服务，但是依旧只有为数不多的卖方和买方在交易中心进行交易。因此，这些平台的交易量尽管很大，但是由于参与主体却过于单一，很难形成公允的定价机制，在全球性和区域性的天然气市场中的影响力还比较小。

四、关于推进天然气体制改革的建议

（一）完善配套措施，推动相关政策顺利落地

　　现有政策落实情况，在一定程度上决定我国天然气改革步伐。比如，目前国家虽然已经明确要求管网设施拥有者在有剩余能力的情况下向第三方开放管网以及允许第三方申请注册天然气交易中心等，但是仅按照现行较为抽象的规定，执行效果并不好，很多改革措施难以落实到位。为推动相关法律政策落地，还需要出台具体规定，明确天然气参与主体的责、权、利，完善配套性法律政策，尤其是操作程序和相关标准，同时赋予监管部门职责，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，推动相关改革落实到位。

（二）有序放开天然气开采，进一步拓宽天然气来源

　　通过开采天然气，可以增加本土气源供给，缓解对外依存度过高的问题。现阶段，我国天然气开采领域开放度并不高，主要由中石油、中石化、中海油等为数不多的国有企业经营，当然也有一些外资企业及民营企业进入开采领域。由于天然气开采投资大、风险高，在缺少充分竞争的情况下，占而不勘，勘而不采问题突出。为拓宽天然气来源，建议放宽开采准入，鼓励其他市场主体，特别是民营企业参与天然气开采工作。同时，打造信息分享平台和交易机制，推动探矿权和采矿权自由流转。

(三) 推进管网独立，重构天然气输配秩序

　　天然气改革最为关键的一环在于向第三方开放管网设施。只有实现管网独立，才能打破输配环节的利益链条，解决天然气管网拥有者和经营者混同的问题，扫除新气源入网的制度障碍，提高第三方参与天然气业务的积极性。目前，我国在按照“管住中间、放开两头”的思路，推进天然气体制改革，管网设施独立将是大势所趋。建议尽快设立专门的管网运营机构，实现输配分离，同时推动管网的互联互通，提高管网运营的独立性和公平性，进而提高管网利用效率。此外，加快天然气计价方式改革，将由体积计价和重量计价向热值计价转变，解决不同形态管输天然气的流通置换难的问题。

（四）完善天然气交易体制，营造公平竞争环境

　　通过建设天然气交易中心，可以拓宽天然气采购渠道，对于保障国家能源安全和确保天然气可持续供应具有重要推动作用。在市场交易方面，我国起步较晚，还在逐步积累经验。虽然我国已经在重庆和上海两地建成了具有代表性的交易中心，但还存在着不少问题。为推动天然气市场价格机制的形成，在国际市场上发挥更多的话语权，提出如下建议：一是放宽审批条件，鼓励民营企业建设天然气交易中心，充分发挥国有及民营各自的优势，进一步盘活交易市场；二是鼓励更多的市场主体参与平台交易，探索基于市场的天然气交易价格形成机制；三是在立足国内市场的同时，更要放眼国际市场，争取用五到十年时间打造出一个在全球具有影响力的交易中心。

（全文完）

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