自由贸易协定中的政府采购(上)

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时间:2018年5月7日 | 点击(1944)

原文作者:Martin Khor 发表于third world Network
编译:工业和信息化部国际经济技术合作中心 蒋佳妮 堵文瑜 王贺

  政府采购是涉及发达国家和发展中国家或发展中国家之间的许多双边自由贸易协定中的关键谈判议题之一。它也是一个对发展中国家社会、经济和发展极具影响的问题。本文作者马丁·豪尔通过分析美国设计的与发展中国家的典型的自由贸易协定来考察这类自由贸易协定的影响。

  美国强烈要求在其签署或正在与发展中国家谈判的自由贸易协定中列入一章,其中涉及有关发展中国家政府采购业务的市场准入问题。

  自由贸易协定章节通常包括:(1)协议一方向政府采购市场的其他方提供市场准入;(2) 对外国公司和产品的“国民待遇”;(3)广义的政府采购包括各级政府(国家、区域和市政)和各类政府业务;(4) “门槛水平”的货币价值。协定只有在政府提供的合同的价值高于或等于“门槛水平”时方才有效。

全面覆盖

  美国-智利自由贸易区协定政府采购章节是一个例子。该协定的目标之一是“努力通过消除包括对建筑服务在内的服务和产品提供的市场准入障碍以创造一个覆盖全面的政府采购市场。”范围和覆盖面适用于任何与采购有关的措施,包括购买和出租或租赁,有或没有选择购买、建造-经营-转让合同和公共工程特许合同。不包括非合同协议或政府提供的补助,如赠款,贷款和补贴;国际采购资金补助;聘用政府雇员;和为受监管的金融机构提供的服务。

  协定涵盖所列实体进行的采购。对于智利,这些国家包括20个联邦部门、许多地方政府和341个市级政府。对美国来说,他们包括79个联邦部门和许多州政府的办公室。 该附件中还特别对两国的“门槛水平”做相同的规定。。中央政府一级的采购货物和服务的门槛水平为56190美元,建筑服务采购的门槛水平为648万美元,次级中央一级的门槛水平分别为46万美元和648万美元。

  基本原则是国民待遇和非歧视原则。在政府采购的任何措施中,,每一方应当为另一方的服务和货物供应商提供不低于其对本国商品和服务供应商提供的优惠待遇。同时,任何一方不应由于当地供应商与外国的从属关系、所有权关系而减少对该当地供应商的优惠或因一方产品或服务由外国供应商提供而对其进行差别对待。另一项原则是禁止补偿原则。根据该原则“任何一方都不应在采购的任何阶段强加、寻求或考虑补偿。”一些发展中国家利用“补偿”来减少购买产品和服务的净成本。

  该协议包括一项规定,要求各实体事先发布通知,邀请有兴趣的供应商就该采购提交投标书。该通知将包括对采购的描述、供应商履行的条件、提交投标的时间限制和采购货物的交货日期。此外,有关招标程序的时间限制亦有很多详细规定;拟采购产品或服务的信息提供;技术规格;参与条件;投标程序;合同的授予;国内供应商挑战等条款。

  为了履行这些义务,发展中国家必须进行改革和采取新的程序。大多数发展中国家在政府采购中向当地供应商提供优惠待遇。因此,最重要的改革是放弃这种优惠待遇,并根据自由贸易协定给予外国供应商同等 (或优越)待遇。这一重大政策变化有许多后果 (见下文)。 还有许多新的程序需要遵循。例如, FTA 可以具体说明对参与采购感兴趣的供应商可以或不可以施加何种条件。它可以具体说明应遵循什么样的招标程序。重要的是,它可能迫使该国设立独立的审查机构和程序,使供应商能够对批准采购合同的决定提出异议。

世贸组织的采购议题

  自由贸易协定中关于政府采购的规定远远超出了世贸组织讨论这一问题的方式。 世贸组织就政府采购达成了协议,包括市场准入。然而,这是一个诸边协议,这意味着世贸组织成员可以自由加入或不加入。几乎没有任何发展中国家加入这一协定,因为发展中国家关心若成为其成员后的不利影响。

  由于发展中国家在这一诸边协定中缺乏参与,发达国家提出在世贸组织下达成“政府采购透明度”的多边协定。他们的建议是, 协定只涉及透明度方面,由成员自由决定是否给予外国公司国民待遇。换言之,该协议不涉及市场准入。

  1996年世贸组织部长级会议商定设立一个工作组,就政府采购做法的透明度进行研究,同时考虑到国家政策,并在这项研究的基础上, 制定并纳入适当协议。该决定没有规定必须达成协议;它只要求世贸组织成员成立一个工作组,研究透明度问题,并在这项研究的基础上, 制定适当协议中所包含的内容。

  在2001世贸组织多哈部长级会议之前,许多发展中国家提出了这样的看法,即它们尚未准备就政府采购的透明度达成协议。然而, 会议通过的《多哈宣言》没有充分反映这些意见。《宣言》 (第26段) 说,将在下一次部长级会议之后 (2003年在坎昆举行)进行谈判,其依据是在该会议上就谈判方式达成明确协商一致的决定。《宣言》(第26段)还指出谈判将以政府采购透明度工作组取得的进展为基础,并考虑到与会者的发展优先事项。谈判应限于透明度方面,因此不会限制各国对国内供应品和供应商给予优惠的范围。然而,倡导这一问题的主要发达国家已明确表明,它们的最终目标是将全球庞大的政府采购市场充分纳入世贸组织的规则和制度。(目前,世贸组织成员获准从世贸组织市场准入规则中免除政府采购。)

  由于发展中国家认为将政府采购及其市场准入方面纳入世贸组织是不能接受的,因此主要发达国家制定了两阶段进程的战略:第一,,争取所有成员就政府采购的透明度达成协议,;第二,再将协议范围从透明度扩大到其他领域(例如正当程序),然后再延伸到对外国公司的市场准入、最惠国待遇和国民待遇。从美国和欧盟向世贸组织提交的各种文件中可以清楚地看出这一点。发展中国家对此持怀疑态度,担心一旦建立了透明协定,发达国家就会将该协定扩大到包括市场准入和国民待遇。为此,2003年坎昆部长级会议上,发展中国家要求将政府采购的透明度问题从谈判议程中删除。在会议结束后,并没有就此作出决定,发展中国家继续他们的要求,在2004年7月,世贸组织总理事会作出决定,将这一问题作为目前多哈工作方案中的谈判议题。

  由于发展中国家严重的关切,到目前为止,发展中国家都反对世贸组织就此议题的谈判,尤其是达成关于政府采购透明度的协议。然而,涉及美国的自由贸易协定载有对政府采购章节全面市场准入方面具有约束力的规则。

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